从“制度信任”到“程序规制”

（来源：中国政府采购报）

转自：中国政府采购报

【一线思考】

从“制度信任”到“程序规制”

——探索《中小企业声明函》失实填报的治理路径

■ 庄嘉璐

《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号，以下简称46号文）明确，《中小企业声明函》（以下简称声明函）是供应商享受扶持政策的唯一法定凭证。然而，在政府采购实践中，因填报失实而引发的质疑投诉情形屡见不鲜，严重影响了政府采购支持中小企业发展政策的有效发挥。本文系统分析声明函的法律定位与制度功能，梳理典型争议及规则适用情形，从供应商、采购人、评审委员会三个维度提出风险防控建议，以期规范声明函填报、降低质疑投诉率。

声明函的法律定位与制度功能

依据46号文第十一条，声明函是中小企业参与政府采购活动证明其中小企业身份的核心文件，也是其享受政策扶持的唯一有效凭证。同时46号文强调，政府采购活动遵循“声明函唯一”原则，不得增设证明条件，以法定形式明确声明函的重要性。笔者认为，政府采购着力落实促进中小企业发展政策，声明函是推动政策落地的重要载体。中小企业通过自我声明可获得享受扶持政策的合法资格，确保政策精准惠及目标企业，避免资源错配，充分释放政策红利，契合46号文扶持导向。同时，依此条款，采购人、代理机构以及评审委员会均无权要求供应商提供声明函以外的其他身份证明材料。此举体现了政策执行的刚性约束，有力确保政策执行过程的规范性与严肃性，为中小企业平等参与采购活动提供制度保障。

政府采购实施扶持中小企业发展政策，核心目标在于为中小企业拓展更为广阔的市场空间，推动其实现健康、可持续发展。精准判定供应商是否具备中小企业属性，是有效落实该扶持政策的关键。中小企业在不同行业领域呈现多样化规模标准与独特经营特征，且与大型企业存在显著差异，仅依据企业名称或表面信息，难以准确判断其真实身份。若判断失误，不仅会导致政策扶持错位，影响政策效能充分发挥，而且可能破坏公平竞争的市场秩序。

在笔者看来，声明函的引入，可有效解决上述难题。声明函要求供应商如实填报企业核心信息：在工程、服务采购活动中，供应商需详细声明从业人员规模、营业收入水平、资产总额状况等核心数据；在货物采购活动中，供应商则需提供制造商从业人员数量、营业收入、资产总额状况等关键信息。核心信息的披露，为准确判定供应商的中小企业属性提供了全面、客观、可靠的依据。

从政策实施层面，声明函为政策精准执行提供了清晰、可操作的标准规范；从政策监督层面，声明函为监管部门开展政策执行监督工作提供了坚实的证据支撑，有力保障了政策有效性和权威性，为政府采购公平公正筑牢制度根基。

典型争议与规则适用分析

规范如实填报声明函，是供应商遵守法律法规的基本要求，也是切实降低政府采购质疑投诉风险的核心举措。虽然46号文对声明函进行了精细分类与严格规范，但因供应商声明函填报失实而引发的质疑投诉数量，仍呈明显上升态势。比如，中小企业常因对声明函填报要求理解不透彻、重视程度不足，出现数据填报不规范、填写内容不完整、划型错误等问题，进而陷入质疑投诉困境。

一是年度更替节点的数据口径争议。假设某服务类采购项目于年末（如12月）发布招标公告，其投标截止日及开标评标活动跨越至次年1月。根据《中小企业划型标准规定》，企业划型指标需与经审计的年度财务报表挂钩。然而，在年初评审节点，投标供应商尚未完成上一年度的财务决算与审计工作，导致申报主体面临“填报旧数据（前年）可能不实”与“填报新数据（去年）尚未生成”的两难境地。

此情景的核心矛盾在于评审时效要求与法定审计周期之间的制度性时间差。若采购文件未对此特殊节点作出明确指引，则供应商可能因申报口径不一而承担较高的质疑风险。

二是审计报告缺位下的数据佐证困境。针对年初（如1月）启动的非专门面向中小企业的价格评审优惠项目，供应商若享受优惠政策，须在声明函中披露上一年度经营数据。由于该时段通常处于会计师事务所审计集中期，经审计的财务报表普遍无法出具。

依据《中华人民共和国税收征收管理法》第二十五条，纳税申报数据具有法定效力。在此类特定情形下，应当建立“税务系统法定申报数据为主、上年度经审计财报佐证、供应商出具真实性书面承诺”的三维合规佐证链条。此举既符合《中华人民共和国政府采购法》关于供应商“具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度”的法定要求，也通过实质性审核弥补了形式要件的时效性缺失，实现了合规性与可操作性的统一。

相关建议

一是强化投标供应商的责任。投标供应商应对声明函信息负有主体责任。依据46号文第二十条，若供应商提供不实的声明函，属于以虚假材料谋取中标的情形，将按照《中华人民共和国政府采购法》等国家有关规定追究相应责任。因此，中小企业在填报声明函前，应充分理解政策法规，核实数据准确性、真实性，不得虚报、瞒报。

二是强化采购人与代理机构的责任。一方面，完善招标文件编制。采购人应切实履行职责，明确数据不实的认定标准和处理方式，对存在争议之处作出说明。特别在未出具上一年度财务报表阶段，应明确需提供的具体数据年度，以及获取数据的准确路径。另一方面，强化资格审查。对于专门面向中小企业开展的项目，采购人与采购代理机构应在开展资格审查环节时，细致核查声明函。若发现供应商提交的声明函存在明显笔误、表述与一般认知存在严重不符等情形，可按照规范程序，要求供应商进行澄清、说明或补正。供应商补正后满足中小企业扶持政策的，则可依法依规享受优惠。

三是强化评审委员会的责任。评审委员会应严格履行独立评审职责，在评审环节对声明函进行形式审查。比如，某大众熟知的大型企业提供了声明函，与一般认知不符，则可请供应商进行澄清，避免简单否决或放任不管。

综上所述，声明函是中小企业享受政府采购扶持政策的核心凭证，其填报失实极易引发质疑投诉，严重损害政府采购公信力与市场秩序。为此，必须压紧压实各方主体责任。只有中小企业精准填报声明函，才能切实享受预留份额、价格扣除等扶持政策，有效降低经营成本；同时，也能保障采购流程合规高效，减少争议与延误，有力推动项目顺利实施，实现政府采购政策效能充分释放与中小企业蓬勃发展的双赢格局。

（作者单位：广东省广州市天河区政府采购事务中心）

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