农业法大修释放哪些信号？

此次修法不仅意味着法律更新，还意味着中国的农业治理逻辑正从“保生产”向“保安全、促科技、重公平”进行系统性升级

文｜《财经》记者 焦建

编辑｜苏琦

9月2日，新修订的《中华人民共和国农业法》全文向社会公布。这部由十四届全国人大常委会第二十四次会议于8月28日表决通过新修订的农业法，将自2027年1月1日起施行。

务农重本，国之大纲。作为农业和农村经济领域的基础性法律，中国于1993年制定的该农业法曾在2002年进行了全面修改，2009年和2012年则分别就个别条款进行过修改。

时隔24年后，中国为何要再次大修农业法？“三农”领域对此较为普遍的观点是，此次修订传递的信号意义或将远超法律条文本身。全国人大农业与农村委员会主任委员杜家毫近日也在《人民日报》刊登署名文章中指出，此次修法“具有鲜明的时代特征和中国特色”，目的是“夯实加快建设农业强国、推进农业农村现代化法治根基”。

全国人大常委会法工委经济法室负责人在解读此次农业法修订时，也曾具体分析其多方面意义和亮点，包括推进农业现代化、加快建设农业强国，完善农业生产经营体制，以及保障农民权益、增加农民收入等。

在此基础上，切实保障国家粮食安全及完善农业投入与支持保障体系，也被认为是此次农业法大修的重点内容。杜家毫将此具体解读为该法明确国家粮食安全战略，健全粮食主产区利益补偿机制和粮食生产者收益保障机制，加强对粮食市场的调控。

作为上述修订的具体体现，此次大修后的农业法共14章115条，在篇章结构和具体内容上都作了重大调整。不少“三农”领域的专家则认为，除关注具体条文内容，此次修法背后体现的深层转向或许更值得关注，因为这不仅意味着法律更新，还意味着中国的农业治理逻辑正从“保生产”向“保安全、促科技、重公平”进行系统性升级。

重新搭建“四梁八柱”

作为中国农业和农村经济领域的“基本法”，农业法之所以迎来新一次大修，部分源于生产环境发生巨大变化，原有法律框架在诸多领域已显得滞后，修法正当其时。

24年间，中国的农业农村生产环境从相对传统的耕作方式正转变为智能农机与数字农业的深度应用，从单纯保产量到系统性防控粮食安全风险。农业的战略定位，也从国民经济基础产业上升为建设农业强国的核心支撑。

此外，随着国际农业治理格局形势调整，近年来中国“三农”学界也一直呼吁农业法应从传统“产业发展法”向“农业安全基本法”转型。新修订后的农业法被认为亦对此有所反映，例如，其总则部分写入“统筹发展和安全”原则，粮食安全、种质资源安全、生物安全、产业链供应链安全的制度设计贯穿多章。

正因如此，此次大修也被业内认为是针对已发生结构性变化的农业大国重新搭建制度的“四梁八柱”。也由于其制度创新和调整幅度之大，此次修订后的农业法才由13章99条扩展为14章115条。

具体而言，在篇章结构上，新修订后的农业法将“农业科技与农业教育”一章章名修改为“农业科技、教育与人才”，将“农业资源与农业环境保护”一章分为“土地等农业资源保护”“农业绿色发展”两章，将“执法监督”一章改为“监督检查”。

前述全国人大常委会法工委经济法室负责人则表示，此次农业法全面总结新时代“三农”工作的成功经验，将党中央重大决策部署转化为法律规范，为进一步巩固改革实践和制度建设成果提供法治保障。同时适应实践需要，将经实践证明可复制可推广的经验举措上升为法律制度，紧扣建设农业强国目标，根据农业农村现代化的特征和要求，作出相关制度安排。

该负责人也表示，为注重完善法律体系，此次大修也突出了农业法在“三农”法律体系中的基础性地位，发挥好农业法的引领、支撑作用，处理好与其他涉农法律之间的关系，提升“三农”法律制度的系统性、整体性、协同性。

以保护农民权益为例，新修订的农业法中有多处明确提到增加农民收入，并强调国家把增加农民收入作为农业农村工作的中心任务。此外还提出坚持城乡融合发展，提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，推进公共资源均衡配置，促进城乡共同繁荣。

在此基础上，随着越来越多的农民选择在县城就业安家，新修订的农业法也明确，国家保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。

该法也强调各级人民政府、农村集体经济组织或者村民委员会在农业和农村经济结构调整、农业产业化经营和土地经营权流转等过程中，应当充分尊重农民和农业生产经营组织意愿。

全国人大常委会法工委经济法室的一位副主任则分析，修订后的法律从保障农民集体收益分配权、税收减免、社会保障权益、进城落户农民权益保护等多个维度维护农民利益。

亦有相关学者认为，通观整部新法，其最本质的变化之一，是将大量过去停留在政策倡导层面的导向性表述，正式上升为法律条文中的明确法定职责。以往诸多“鼓励”“支持”“引导”的柔性表述，已被转化为各级政府必须履行、必须完成的法律义务。

系统性防范粮食安全风险

因一直实施“藏粮于地、藏粮于技”的粮食安全保障措施，近年来中国粮食生产连年丰收，粮食产量连续两年稳定在1.4万亿斤以上。

然而，随着今后一个时期中国的粮食需求被普遍认为将持续增加，在“供求紧平衡”将日益增加的大背景下，如何保障粮食安全依然备受各界关注。

新修订的农业法对此明确，中国实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，并从保护土地等农业资源、加强农业科技创新、健全粮食生产者收益保障机制、建立粮食安全监测预警制度等方面，构建起覆盖战略定位、产能保护、收益保障、风险防控的制度体系。

具体而言，前述全国人大常委会法工委经济法室负责人，则将此分为四个值得关注的方面，分别包括：一、明确国家实施粮食安全战略，坚持藏粮于地、藏粮于技，确保谷物基本自给、口粮绝对安全；二、健全粮食主产区利益补偿机制、粮食生产者收益保障机制，建立和完善粮食安全监测预警制度、政府粮食储备体系、粮食应急管理体制；三、实行最严格的耕地保护制度，加强高标准农田建设，提升耕地质量；四、坚持大农业观、大食物观，构建多元化食物供给体系，满足人民群众多元化的食物消费需求。

部分“三农”业界人士则对《财经》解析指出，“大农业观、大食物观”首次入法，意味着产业将坚持农林牧渔并举，构建多元化食物供给体系。

在此方面还备受业界关注的一个细节，是此次修法在篇章结构上最显著的变化之一，是将“农业资源与农业环境保护”一章拆分为“土地等农业资源保护”和“农业绿色发展”两章。“农业绿色发展”首次以专章形式在农业法中出现，明确推进农业发展全面绿色转型，加强农业面源污染防治，发展种养循环农业，逐步完善农业生态产品价值实现机制。

在产业界人士看来，这一制度设计将推动行业从“成本优先”向“生态成本内化”转变，例如农用薄膜全链条管理、投入品可追溯等监管闭环，实质上重构了行业准入门槛。短期看，部分中小农资企业面临合规出清压力；中长期则是对可降解地膜、生物农药、有机肥等绿色替代市场的制度性扩容，产业资本对绿色农业赛道的配置窗口正在打开。

对广大农产品消费者而言，生产方式的绿色转型或许更为值得关注，因为新修订的农业法已提出鼓励、支持农民和农业生产经营组织采用节约集约的种植养殖技术，加强农业面源污染防治。此外，中国还将进一步优先发展生态循环农业，推进农业废弃物回收、无害化处理和综合利用，鼓励发展种养循环农业。

中国人民大学国家粮食安全战略研究院院长程国强则对《财经》分析指出，“随着生活水平的提高，人们对绿色优质农产品的需求不断增长，餐饮需求从吃得饱转向吃得更好、更健康，亿万农民对美好生活环境的期待越来越迫切。新修订的农业法提出的一系列全面绿色转型举措，将有效推进中国农业可持续发展。”

责编 | 陈湘

题图来源｜焦建/摄