国人部发〔2006〕60号文件是“老人老办法”的权威释义

近期以来，网上对机关事业单位养老保险制度并轨改革以来确立的“老人老办法”的讨论非常热烈。讨论的方面大致为两大方面：一是什么是“老人老办法”；二是现在对改革前已退休的“老人”执行的是不是“老办法”。对机关事业单位“老人”的概念没有多大争议，都知道是指2014年机关事业单位养老保险制度并轨改革前已退休的人员，但对“老办法”的解读却是五花八门，有人把“老办法”单纯解释为退休时的计发办法；有人说“老办法”就是退休时的初始退休金+生活补贴、地区补贴、住房补贴甚至还有人说包括取暖补贴等等。这两大问题只有从政策逻辑、法理逻辑上才能说得清楚。

一、国人部发〔2006〕60号文件是对“老人老办法”核心逻辑的定义

国人部发〔2006〕60号文件，即《关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法》。这就是机关事业单位离退休费计发的核心依据。

文件的发文机关是人事部、财政部。

适用对象：机关事业单位离退休人员

这是一份专门针对离退休人员离退休费计发的文件。

文件内容：

（一）、离退休费计发办法

文件首先说明了2006年7月1日后，在养老保险制度建立前，暂按下列办法计发离退休费。

离休人员：离休费按本人离休前职务和级别之和（公务员）或岗位工资和薪级工资之和（事业单位）全额计发。

退休人员：公务员：按退休前职务工资+级别工资之和的一定比例计发：工作年限满35年按90％、满30年不满35年按85％、满20年不满30年按80％计发。

事业单位工作人员退休费：按退休前岗位工资+薪级工资之和的一定比例计发，比例同公务员。

机关技术工人、普通工人退休费：分别按退休前岗位工资+技术等级工资之和、岗位工资的一定比例计发，比例同上。

这就是我们所说的“老办法”的离退休费的计发办法。

（二）、增加离退休费的办法：

·离休人员：按离休前职务工资+薪级工资或岗位工资+薪级工资之和全额增加。

·退休人员：按退休前对应工资基数的一定比例增加，比例与计发标准一致；

·机关工人：按退休前岗位工资+技术等级工资或岗位工资的一定比例增加，比例与计发标准一致。

（三）、其他有关问题

离退休人员待遇调整：后续按国家统一规定执行。

·适应范围：2006年7月1日后离退休的人员按新办法计发2006年6月30日前已退休人员按本办法增加待遇。

以上为国人部发〔2006〕60号文件的核心内容。非常明显，这个文件就是讲离退休人员离退休待遇的问题，即离退休费的计发办法和后续待遇调待政策。

事实上60号文件发布后，从2006年至2014年养老保险制度并轨改革前就一直是执行60号文件规定的离退休人员离退休费计发规则。则包括两部分，一是离退休费的计发办法；二是后续待遇增加的办法。从2006年7月起到2014年10月止，其间运行了整整8年。这些规则就是对“老办法”的核心内核的具体化。

而现在网上却对“老人老办法”出现了很大的分歧和争论。一些人把“老人老办法”仅理解为退休时按退休前基本工资的一定比例计发办法，而割裂了60号文件明确的离退休人员离退休费的调待办法。这就是典型对文件的断章取义。更有一些把“老办法”理解为各项津补贴，文件原本根本就没有说什么各种津补贴问题，明显这种解释是偷换概念、转移视线，以上两种解读都是对“老人老办法”的曲解和扭曲。

“老人老办法”从法学角度来说，是“法不溯及既往”原则的体现，它是一种新旧制度转型期的一种过渡性处理原则，是国内多项制度改革普遍采用的过渡期处理原则。养老改革采用的“老人老办法”核心逻辑就是划定明确的时间节点：改革实施前已退休的在编人员符合旧制度规则的群体，也就是所说的“老人”，继续沿用原有制度标准（主要还是指调待规则）。因为退休时的初始待遇核定是不能更改的，它是已经形成了的既定权益。在新制度下保留“老办法”就是为了不让改革前已退休人员的权益受损，是对改革前离退休人员的政策兜底，也体现出一种政策的契约精神。

这种规则的设计，是立足现实民生考量。社会制度迭代更新，是为了适配时代发展的新需求，但改革必然会触动原有的利益格局，倘若简单粗暴一刀切推行新规，那些常年按照旧制度勤恳工作、履行各项义务的群体，就会直接面临权益受损的局面。

国人部发〔2006〕60号经国办发〔2006〕40号转发，为国务院认可的上位政策，明确确立了后续“按退休前对应工资基数的一定比例增加退休费”的机制。根据法不溯及既往原则，养老改革以后推行的新机制，是适配改革后的中人和新人的全新制度。而机关事业单位养老改革前退休的“老人”未能参与享受新制度的红利，对此必须以“老办法”作为一种过渡机制，以确保“老人”权益得到应有的保障。

按照行政效力层级原则：即便是人社部正式部门文件，也无权变更、废止该上位政策；人社建字〔2017〕23号仅为人大建议答复，不属于法定规范性文件，不具备普遍的约束力。

二、“老人老办法”与现行政策的执行法理逻辑

2014年10月机关事业单位养老保险制度并轨改革启动，顶层设计把不同时期的退休群体划分为“老人、中人和新人”，并明确规定“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”的改革路径。规定了不同时期的退休群体执行不同的待遇核算规则，以达到实现养老改革的预期：合理衔接、平稳过渡。并不是要不同时期的退休群体马上并入同一轨道，而是通过一定时间的衔接过渡，最后步入统一轨道。这应该说就是当时制度设计的初衷。

有人拿国发〔2015〕2号文件作为取消“老办法”随在职人员联动增资的政策依据，实际上2号文件全文都没有专门条款取消“老办法”的同步调待机制的表述。文件第十二条兜底冲突条款，仅适用于新旧规则无法兼容的情形。“老办法”财政渠道随在职调资，新的社保普惠养老金调整，两套机制资金来源、调整逻辑不同，可以并行执行，不存在必然冲突，不能据此推定旧规则失效。

而且，行政法上的默示废止，需要同时满足两个条件：新旧条文不可兼容发生冲突；新法立法目的明确就是要取代旧机制。国发〔2015〕2号并不满足全部条件，因此，从法理上不构成对60号文随条款的默认废止。

更重要的是，国发〔2015〕3号，明确自2014年10月1日起，在职调资的同时，离退休人员同步增加离退休费，这完全是对60号文的沿用。

从2、3号文的时间看，2号文是2015年1月14日对外公布，而3号文则晚于2号文公布的时间。如果2号文已经废止（不管是有正式文字表述还是默示），后续就不会再发文继续60号文的随在职调资机制。并且，文件通篇也没有注明“这是最后一次，今后不再执行该政策”。完全有充足理由，国务院在国发2号文出台之后继续发文执行随调政策这一客观事实，可以作为研判60号文延续性的参考。

从法理逻辑来看，国发2号、3号文都没有取消旧机制的表述，特别是3号文也并未注明“仅最后一次，今后不再沿用随调机制”。对历史形成的重大民生经济政策的终止，应当有明文规定，不应仅从单次实施方案反推常态化规则已经终结。

2016年之后，各地执行层面不再延续“老办法”规则的做法，没有国务院明文废止文件，也没有出台上位政策予以变更，实务操作主要参考人社部一份非正式答复口径。

根据《立法法》核心规则：政策效力的存废，只看明文规定，不看实操执行。行政部门可以调整节奏，但无权单方面架空、终止存续的部委正式文件，这是依法行政的基本底线。

法律上需要区分政策条文效力状态与实际执行状态；行政机关现实层面不予执行某项政策，不等于已经完全法定废止程序，不能以不执行的事实反过来推定60号文相关政策已经失效。

三、结语

综上分析，60号文条款法定有效，无上位文废止。单方面停止执行缺乏合理诉求法理依据。由于60号文的执行的终止，导致1949年——2014年9月30日这一时期的退休群体待遇停滞，造成与同等条件的晚退休人员养老待遇差距持续扩大。特别是在新中国的养老保障体系中，形成了“V”形发展状态。1949年10月1日以后参加工作到2014年9月30日这一期间的退休群体处于“V”形的底部。形成了明显的代际特征。核心症结在于“以实操停止替代政策废止”的做法。

从政策纠错、权益公平、依法行政的角度，理应恢复“老办法”退休人员的正常调待机制，并补齐政策执行偏差带来的待遇落差，消解长期存在的养老待遇倒挂、新旧机制失衡造成的结构性短板。

“老人老办法”是养老改革初的政策承诺，坚守政策契约精神，履约承诺，既是对老一辈劳动者历史贡献的尊重，更是对国家契约的完整落地。养老改革的终极目标是坚守公平底线，推动国家养老保障制度公平的全面落地。“老人老办法”本来是对“老人”群体的政策兜底，是为了让“老人”待遇不因改革而权益受损，守护“老人老办法”这份政策承诺，不仅是关乎一代“老人”群体的权益，更是关乎整个社会的政策公信力，不让“老人老办法”变成为一纸空头支票，相关职能部门应当引起高度重视。