【产城原创】【县域新质增长极打造02】县域制造业集群，如何“向新、向强与向优”？

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■ 作者：和君咨询业务合伙人 翟战平

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【县域新质增长极打造02】县域制造业集群，如何“向新、向强与向优”？

县域新质生产力的落地，不在理念到不到位，策略好不好，关键还是要打造“看得见、摸得着、抓得住”的新质增长极。本系列文章计划从县域经济实际出发，就农业（农特产）、工业（制造业）、服务业（文旅）、县城建设、乡村振兴等方面提出新质增长极打造的一些思路与做法，以资县域发展决策与经营策略提供参考。

本文是第二篇，聚焦于如何依托有一定特色集群支撑的县域，如何推动制造业集群向新、向强与向优？在正确当下县域制造业面临的关键瓶颈（短板）与核心优势（长板）的基础上，提出推动县域经济从“有没有产业”向“产业强不强、链条优不优、创新够不够”跃升的关键策略，并就县域招商策略应防止“两化”（概念化与套路化）、练好“两功夫”（本地资源盘点笨功夫与引资方法的巧功夫）提出建议，最后提出用“四划建设”来赋能县域制造业新质增长极打造的“四步走”路线图。

00 提出问题

县域制造业产业集群，如何摆脱“块状经济”与“专业市场”传统叙事，

融入高质量竞争与全国统一大市场新格局？

产业是县域经济的根基。缺乏产业支撑，县域发展易陷空心化。对于大多数迫切想迈入产业高质量发展的县域而言，立足自身基础，培育一两个具有核心竞争力的主导产业，构建专业化、集群化、品牌化的发展优势，可以说是一条必须要走的路。

县域制造业普遍发端于市场，成长于产业，壮大于集群。当前，大多数县域经济已超越“块状经济”“专业市场”“民营经济”的传统叙事，正向创新驱动、数字赋能、城乡融合、绿色转型、共同富裕协同推进的新形态跃升。“十五五”时期，应当说是县域制造业集群从“低成本竞争”向“高质量竞争”转型的关键时期。一方面，传统产业通过“产业大脑+未来工厂”“平台+园区+企业”等模式，推进数字化、智能化、绿色化改造，全面提升效率；另一方面，新能源、新材料、生命健康、数字经济、高端装备等新兴产业加速向县域布局，推动县域经济从“有没有产业”向“产业强不强”“链条优不优”“创新够不够”跃升。

可以说，下一步县域制造业集群的发展竞争，将会从“小组赛”进入到“淘汰赛”，其焦点不会是有没有产业和产业规模大不大，而会是产业环节“强不强”、产业链条“优不优”以及创新条件“够不够”的高阶竞争。

（以下为具体解决方案与执行策略说明）

01 战略认知

清醒认知新时期县域制造业的“短板”与“长板”

十五五时期，在创新驱动发展、打造现代化产业集群以及全国统一大市场纵深推进的大趋势下，县域制造业发展正在迎来新的挑战——产业能级“高壁垒”、横向内卷“挖墙脚”以及要素供给“天花板”等客观现实短板，即：

首先，要认识到“产业能级高壁垒”限制。一般而言，省级、市级布局主导产业时，链主企业、重大平台、创新载体、产业基金、高端研发、核心零部件、高新指标和重大专项，通常会优先落在省会城市、地市主城区、国家级经开区、高新区和省级重点园区。这很正常。高能级区域有人才、资本、交通、科研、金融、商务服务和公共服务，本来就更适合承接主赛道和核心环节。但这也意味着，很多普通县域从一开始就很难站上产业链最有价值的位置。县域更多承担的是配套承接、加工转移、成本缓冲、基础制造、农产品初加工、仓储物流、劳动力组织和外溢产能接续。这些功能不低级，也很重要，但它们天然更接近产业链末端，更容易被替代，也更难形成强控制力。因此，清醒的县域，不是一开口就说自己要做链主、总部、研发和主赛道，而是先判断：自己能不能成为区域产业体系里稳定、可靠、低成本、高效率的支点。

其次，要清醒认知横向内卷“挖墙脚”现实。要意识到县域产业招商不是一个县独自在做选择，而是一群县同时在抢同一批企业。大家招商方向高度相似。装备制造、食品加工、新材料、电子加工、纺织服装、农产品加工、文旅康养、储能、低空经济、直播电商、预制菜，一个方向刚热，周边县很快都会跟进。客观的讲，资源禀赋差不多，政策工具差不多，园区条件差不多，招商话术也差不多。最后拼的往往是更快落地、更高补贴、更低租金、更短兑现、更松口径和更灵活的协调。现实的说，不是每个县都不知道风险，而是每个县都怕项目被别人拿走。因此，清醒的县域，不是把“显性需求”作为判断企业是否入驻的标准，而是去结合自身条件，去解决企业的“隐性痛点”，用独特的点让企业情有独钟。

最后，更要意识到产业集群成长的“要素天花板”约束。通常来说，企业第一次落地需要土地，第二次扩产还需要土地；项目投产需要能耗，技改、延链、补链仍然需要能耗；企业规模扩大以后，还需要环保容量、排污空间、物流通道、污水处理能力、公共配套和安全生产条件。但很多县域最紧的，恰恰是这些持续扩张要素。新增建设用地紧，能耗指标紧，环保容量紧，排污空间紧，连片开发空间紧。很多县能够解决企业进来的第一步，却很难解决企业扩产的第二步、第三步。这就造成一种尴尬：一个企业如果真的成长起来，反而可能撞上县域要素天花板。地从哪里来？能耗从哪里来？环保容量能不能承受？园区空间能不能接上？上下游再来，县里还能不能装下？企业技改扩能，县里有没有指标支撑？更复杂的是，土地、能耗、环保、重大审批、专项资金和部分政策工具，并不完全掌握在县里。县域招商经常处在权责不对等的位置：企业把问题交给县里，很多钥匙却不完全在县里。招商责任在县里，关键权限在上级；企业压力落到县里，解决方案需要向上协调。因此，清醒的县，不仅仅是包装项目，而是要为项目修通要素供给的“高速公路”和“绿色通道”，不求所有，但求所用。

在清醒认知上述现实约束的基础上，更要认识到新形势下，县域制造业发展也有很多隐性的优势，概括起来，有以下三点：

第一点，是待挖掘的城乡枢纽优势。县城作为城乡枢纽，一端连接产业平台、公共服务与人口集聚，一端衔接乡村资源、农业基地与生态空间。过去，县域经济侧重工业强县、市场兴县、项目带动；如今，发展重心转向以城带乡、以工促农、城乡互补、全域提升。就拿浙江来说，“千万工程”深刻重塑了乡村与县域空间格局，县域不再将乡村仅视为农业空间，而是统筹开发为生态、文化、消费与创新创业空间。

第二点，是待激活的人力供给优势。人力资源供给优势最容易被忽略，外出打工、劳务输出，很多时候被当成是县域产业空心化的重要原因。但如果换一个角度看，如果能够充分挖掘、激活这些优势，推行反向招商，贵州的村超、当地非遗产品与非遗文化的活化，极大促进了贵州旅居产业的发展；同样，也有通过农民工的组织反向吸引服装厂落地的鲜活例子。

第三点，是待整合的应用场景优势。上述浙江“千万工程”里，安吉将绿水青山转化为金山银山，桐庐、德清、松阳等地通过乡村旅游、民宿经济、文化创意及农文旅融合，推动乡村从“被动接受资源投入”向“主动创造经济价值”转型，构建城乡融合的新消费、新服务、新场景。

显然，短板与瓶颈是客观现实，长板与优势在于动态挖掘与主动创造。县域制造业新质增长极的打造，不仅要有理念更新，更需要有策略创新。

02 策略创新

县域制造业如何真正“向新、向强与向优”？

通过上述分析，我们应当清醒的认知县域制造业新质增长极的打造，堪称是“戴着脚镣跳舞”，既不能随意挑战客观常识，也还要有创新突破意识，更为关键的是，要有恰当的策略上的创新。结合以往多地实战咨询经验，笔者认为，县域制造业新质增长极打造有必要进行以下三方面的策略创新：

第一是“向新”的创新。县域制造业的创新驱动，无需可以追求“高大上”，而是要推行“三贴近”（贴近产业、贴近企业、贴近市场）式创新。应该说，县域产业的活力，大多都跟至于数量庞大的市场主体，民营企业敢闯敢试、反应敏捷，是县域经济持续繁荣的重要支撑。因此，县域创新的核心任务，不在于建设多少实验室，而在于能否将技术切实转化为产品，将产品真正转化为市场竞争力。在“先贴近”的原则下，县域产业向新的重点在于探索“飞地经济”与“离岸招商孵化器”等要素供给渠道的建设，能够让中心城市的创新要素快速对接给当地产业、企业和市场，是第一要务。

第二是“向强”策略的创新。县域产业的强，不在于整体强。这一方面是做不到，另一方面也没必要。关键是追求环节强。也就是说，县域产业的向强，不是追求链主企业的落地、重大平台的打造和创新载体的建设，而是把既有的配套承接、加工转移、成本缓冲、基础制造、农产品初加工、仓储物流、劳动力组织和外溢产能接续等环节做出特色，成为区域产业体系里稳定、可靠、低成本、高效率的支点，一两个足以，目的是“上桌”。

第三是“向优”策略的创新。县域产业生态的优化，其实重点不在于产业链上的强链补链，说实话，就县域的要素供给和财力，做强一两个环节就已经需要全力以赴了，没太多能力去延链补链。更现实也更高明的“生态优化”策略其实是要素供给渠道的优化。一方面是当地产业为产业数智化、绿色化、AI化留足接口，更务实的推进三化落地，为三化落地团队提供尽可能的支持；另一方面是修通与中心城市的要素“高速公路”与“绿色通道”，即上述提到的两个探索——飞地经济探索&离岸招商孵化器探索。

03 实施落地

县域产业招商应防止“两化”&练好“两功”

一千打理论不及一个实践。说到底，县域制造业产业集群新质增长极的打造，还得落实到实实在在的产业招商上。没有产业落地和企业落地，一切都是纸上谈兵。具体到产业招商上，笔者认为一方面要防止“两化”（概念化与套路化），另一方面更要练好“两功”（本地资源盘点笨功夫与引资方法的巧功夫）。

第一，是防止产业招商的“概念化”与“套路化”。我想我们都熟悉招商人员的标准动作是什么样的吧。一上来就发给对方一本手册，坐下之后就开始讲解国家的有关政策，接着就打开PPT来解释一些配套政策措施。租金多少、层高多少、税收返几年、免租期给多久等等，这些都背的滚瓜烂熟。问题在于，这些信息企业自身可以做比较，而且比你更了解。决定项目能否落地的，往往是那些企业不会主动说出来，甚至自己都没意识到需要被解决的问题。显然，讲产业概念并非县级招商人员的长处，对产业的了解可能很难超过企业。

第二，是练好产业招商的“两功”。一是本地资源深度盘点的笨功夫。提到本地产业盘点，这并不是说把几条产业链图谱背下来就完事了，而在于在对本地的资源禀赋、人力资源状况、生活配套等情况深度了解的基础上，才能够反过来去分析，在本地哪些企业活得好一些。什么类型的企业遇到了问题，并且刚好是本地擅长的能够解决的问题？二是引资方法的巧功夫。现在各个地方的竞争很激烈，都在抢。抢夺头部企业、抢夺上市公司、抢夺专精特新企业。竞价、拼政策、砸补贴，手段越加猛烈，成本也越来越大。但是最有效的招商引资并不是抢别人的锅里的肉，而是找到企业自己都没有发现的隐形痛点。

04 咨询赋能

赋能县域制造业集群升级的“四步走”路线图

最后，县域制造业集群升级，说易行难，需要系统解，更需要系统性的赋能咨询助力。结合实践和和君优势，我们提出赋能县域制造业集群升级的“四步走”路线图做参考：

【第一步：谋划】深度调研，不画招商地图，而要画本地产业坐标图。

一是纵坐标——本地优势产业树状图：对当地优势产业，从原料到初加工到深加工到销售，每一个环节的能耗、物流半径、用工年龄结构全部标注清楚。

二是横坐标——在全国范围内找“参照系”：分析同类型成功县域的成本曲线，找出自己的比较优势。绘制一份机会清单《本地产业在全国供应链中的“卡位”机会清单》。

【第二步：策划】高水平策划，以项目为抓手，以现金流逻辑为生命线。

一是算好项目两本账——经济账与现金流账。融资平台出清后，策划项目要围绕有经营性收入的准公益性领域：标准厂房、冷链物流、分布式光伏+储能……这些项目能产生租金、电费、管理费，能覆盖还款，能吸引社会资本。

二是建立“项目熟化库”——把用地预审、环评、能评、立项全部前置，做到“钱一到就能开工”。

【第三步：规划】不是简单写规划文本，而是预设接口，缺什么补什么。

不是简单的写规划文本，而是把构架政策语言翻译成县域开工条件。能够“提着篮子去买菜”。

【第四步：孵化】重机制模式创新，三核支撑“有为政府+有效市场”良性互动。

一是平台公司转型为“产业生态运营商”：靠物业租金+能源管理+供应链金融实现自我造血。

二是探索“飞地经济”，与发达地区签订协议：研发在大城市，中试和量产在县城，税收双方分成。把竞争关系变成合伙人关系。

三是探索“离岸招商孵化器”：在大城市设点，引入专业智库担任“产业投资评审委员会”，解决县域缺乏高端金融人才的短板。

关注我们，一同探讨县域新质生产力落地与新质增长极打造的实战路径。

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