国家评论 | 赫格塞思对五角大楼的人事调整，对作战几乎没有影响

在现行体制下，即便海军部长和美国陆军的职业主官在战争期间被解职，也无关紧要。这种状况难以为继。

4月22日，海军部长约翰·费兰被突然解职。海军部长的职责包括训练、补给和组织，还负责加快舰艇建造等重要行政任务。然而，海军部长直接掌控作战的时代早在林肯时期的吉迪恩·韦尔斯就已结束。

2026年4月24日，国防部长皮特·海格塞斯（Pete Hegseth）在华盛顿特区五角大楼就伊朗战争举行简报会。

如今，军种主官与部队作战指挥之间存在明显脱节。前者没有作战控制权。国防部长皮特·赫格塞思解除美国陆军参谋长兰迪·乔治职务一事，真正引人注目的是它对作战几乎没有影响。伊朗战争显示，参谋长联席会议联合参谋机构掌握着巨大的权力，超过各军种主官。

联合参谋机构是美国军队的核心作战参谋班子，由高级和中级军官及部分文职人员组成，直接向参谋长联席会议负责。参谋长联席会议由陆军、海军、海军陆战队、空军和太空军的首长组成。

这种权力结构与军人与政治家之间的平衡紧密相连，也预示着美国战略的未来隐忧。解决之道在于立法：国会必须在预算和战略层面重新赋予各军种权力，包括让它们能够直接向总统提供军事建议。

自越南战争以来，美国军队一直享有某种职业化光环。越南战败后不到20年，美军从征兵制转型为职业化军队，提出“空地一体战”学说，将前沿计算机技术、空中力量和远程武器结合，改变了与苏联的军事平衡。

更重要的是，1991年2月底，美军以极低伤亡取得了对伊拉克的压倒性胜利，驱逐其出科威特，并未陷入占领和稳定化的泥潭。

这种职业化“救赎”至今仍是美军的重要思想和神话基础，免除了军方对战略失误的责任。1993年美国在索马里的干预造成伤亡，媒体将责任归咎于国防部长莱斯·阿斯平、国会议员及军事体制，理由是军事支持不足。整个1990年代，美国在使用武力时极度谨慎，结果是在巴尔干发动了几场收效甚微的行动，责任被归于文职领导，而非军事规划者。

进入21世纪初的“全球反恐战争”，美国在阿富汗和伊拉克的初期干预取得成功，但最终演变为长期战争。伊拉克叛乱后，国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德及其团队因缺乏战略远见受抨击，而美军领导层则继续依托其审慎和专业的形象。阿富汗的情况类似，文职领导层的战略迟缓受到指责，而军方仍以专业、政治中立的形象出现。

不幸往往有许多责任方。关键在于，问题不仅来自文职层面的失误，也来自军事层面的失误。

国防部长有权解除任何失去信任的军官职务。无论在哪届政府，文官控制军队都是神圣不可侵犯的原则；如果美国要继续作为一个共和国存在，这一原则必须始终是其政策和公民生活的核心。

问题在于，自冷战结束以来，美国军事上的失利和低效大体上已成常态，而这一趋势在很大程度上源于联合参谋机构的制度设计。正是这套体制，使得乔治将军被解职在短期内无关紧要，却在长期中扭曲了政策制定。

如今的联合参谋机构，诞生于1980年美国营救伊朗人质行动失败后，以及对入侵格林纳达行动的复盘。1987年的《戈德华特—尼科尔斯法》将这一体系制度化，联合参谋机构因此急剧扩张。

修订后的体制把各军种排除在作战角色之外，同时让参谋长联席会议主席成为总统唯一的军事顾问。

名义上，各军种仍负责自身的人力、训练和装备。这本应赋予它们决定采购什么、何时采购以及为何采购的权力，并进而影响作战学说。但在现实中，联合参谋机构凭借从计划、作战到政策的完整职能体系，与各战区司令部协同运作，实际上执行了这些功能。结果是，人才不断向联合参谋机构集中，因为这个机构在官僚体系中的重要性，也意味着它对晋升更为关键。

这带来两方面后果，一是影响军事规划，二是影响战略制定。

首先，由于联合参谋机构掌握了过多杠杆，总统失去了比较不同军事方案的好处。今天的情况正充分说明了这一点。参谋长联席会议主席丹·凯恩将军是一位能力极强的军官，对作战艺术有出色把握，也具备近20年来少见的复杂军事行动统筹能力。

但问题在于，美国需要真正彼此不同的作战方案。这些方案应当覆盖从向伊朗南部大规模部署地面部队，到目前正在实施的封锁政策等一系列选项。总统特朗普有权也有责任在这些方案之间作出选择。和任何三军统帅一样，他应当看到一整套可供选择的方案。而这些方案若能来自真正的专业人士——那些一路晋升为各军种领导人的四星上将——通常会更好。

其次，联合参谋机构与各战区司令部——负责在世界不同地区实施军事行动的组织——实际上取代了国务院地区事务局的外交角色。结果是，外交系统不断萎缩，只能抓住一些关于“接触”和伊朗“务实性”的套话不放，这种惯性甚至在本届政府中依然存在。

事实上，美国与伊朗在伊斯兰堡的谈判，主要可解释为副总统詹姆斯·戴维·万斯和国家安全副顾问安迪·贝克仍然相信，伊朗内部存在某种务实替代选项。由于不必承担日常、具体的外交工作，也不必直面权力现实，国务院逐渐萎缩，而这正是《戈德华特—尼科尔斯法》之后体制的结果。

然而，在当前局势下，美国陆军的职业主官在战争中途被解职，竟然完全无关紧要。除了无故撤换一位出色领导人对士气造成令人遗憾的影响外，这件事对中东军事行动的规划和执行没有任何实质影响。这种状况难以为继。

在下一轮预算周期中，国会应认真考虑对《戈德华特—尼科尔斯法》体系作出重大修订，其中有三个关键点。

首先，国会应规定，参谋长联席会议主席不应再是三军统帅唯一的高级军事建议来源，而应只是多个来源之一，主要还应包括各军种主官。这样既能让总统面对彼此竞争、信息充分的作战乃至战略构想，也能恢复各军种主官职位的实际意义。

其次，国会应确保预算权掌握在各军种手中，而不是联合参谋机构手中。预算应由各军种提出，并由各军种负责确保项目落实。当然，五角大楼的文职官员仍须进行监督和指导。但陆军部、海军部和空军部应同时对兵力设计负责，也应为失败承担责任。眼下，美军正在重新认识规模的重要性，纳入人工智能和网络战，并重新思考质量与数量之间的关系，问责尤其重要。

第三，国会应为各战区司令部与国务院建立法定关系，把美国高级外交官真正纳入军事规划的现实环境中。即便美国将官本身是出色的“战士型外交家”，例如中央司令部的布拉德·库珀海军上将，他们仍然需要外交支持。反过来，接触一线真实的政军问题，也可能改善国务院的外交文化和行动文化。

如今的高级指挥体系，受制于1986年国会当年未能认识到相互竞争的作战和战略构想所具有的价值。40年前，这套体制把权力从各军种专业体系转移到中央参谋机构手中；而面对当下正在展开的新型常规战争和非对称战争，这恰恰是一种错误范式。

塞思·克罗普西现任约克镇研究所所长，曾任海军军官及海军部副次长，著有《求救信号》和《海盲症》。美国海军学院出版社于今年春季出版了他与约克镇研究所高级研究员哈里·哈勒姆合著的新书《打破新轴心：美国面向欧亚大陆的大战略》。