"词元出海"与跨境算力服务——跨境数据业务合规架构

2026年8月28日，青岛市崂山区携手中国联通青岛分公司、BitSpace新加坡有限公司完成山东首个商业化闭环的"词元出海"业务签约。业务链路清晰可辨：国内算力（联通算力平台汇聚主流大模型生成词元）→ 合规传输（经青岛国际通信业务出入口局低时延专属国际通信链路）→ 海外使用（直连nextAPI全球自营AI模型聚合平台销往全球）→ 闭环结算。首笔海外订单单年价值20万美元、连续五年。（来源：半岛全媒体2026年9月1日报道；大众日报2026年8月31日报道）

这并非孤例。此前，2026年4月，广东汕头华侨经济文化合作试验区在全国率先跑通城市级"Token出海"全链路闭环验证。

"词元出海"并非玄学。Token是AI大模型处理文本、代码、图像等信息的基本计量单元，以Token为计价单位向境外提供AI推理服务，本质是数字服务贸易。然而，这一新型跨境业务横跨电信业务经营、数据出境、技术出口、AI监管等多重规制领域，现行国际数据通信业务管控体制能否适配，成为产业落地的关键变量。

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一、跨境数据业务的基础设施通道：两层架构（一）国际通信出入口局：电信法规下的"数据海关"

国际通信出入口局制度是我国国际通信业务管控的基石。《中华人民共和国电信条例》（国务院令第291号，2016年2月6日第二次修订）第六十四条明确："在中华人民共和国境内从事国际通信业务，必须通过国务院信息产业主管部门批准设立的国际通信出入口局进行。"（《电信条例》第六十四条第一款）

《国际通信设施建设管理规定》（原信息产业部令第22号，2002年8月1日施行）进一步将国际通信出入口分为三类：国际通信信道出入口（国内外传输信道之间的转接点，包括海光缆登陆站、卫星关口站等）、国际通信业务出入口（国内外业务网络之间的业务转接点，包括国际电话交换局、互联网国际出入口路由器等）、边境地区国际通信出入口（与境外接壤地区的直达电路）。（《国际通信设施建设管理规定》第三条）

该规定的核心约束有二：一是国际通信出入口"应当由国有独资的电信业务经营者申请设置"（第五条），二是"在中华人民共和国境内从事国际通信业务，必须通过信息产业部批准设立的国际通信出入口进行"（第六条）。

青岛国际通信业务出入口局是继北京、上海、广州之后，中国北方地区近三十年来唯一新增的国际局，被业界称为国际通信领域的"数据海关"。

（二）国际互联网数据专用通道：园区级"合规高速"

与国际通信出入口局不同，国际互联网数据专用通道是面向外向型产业园区建设的、直达互联网国际关口局的专用链路，由工信部于2009年启动建设。截至2022年2月，全国已有42个城市/园区获得工信部批复建设。

两者在法律性质上有明显区分：国际通信出入口局是《电信条例》层面的法定必经通道，设置主体严格限于国有独资电信经营者；国际互联网数据专用通道则是产业政策层面的基础设施优化措施，由三大基础电信运营企业建设运营，以园区为接入单位、以企业为服务对象。2023年雄安新区专用通道开通后，时延低于200毫秒；2026年河北广播电视台"算力中国行"报道披露，雄安、张家口已建成国际互联网数据专用通道，服务企业大模型出海和跨境数字业务。

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二、词元出海的业务模式与法律定性（一）三种主流模式

结合实践，当前跨境算力服务已形成三种典型模式：

模式一：API跨境交付。境内部署AI模型，境外用户通过API调用并按Token计费，数据经国际通信链路跨境传输。

模式二：来数加工（离岸数据加工）。境外数据经合规通道进入境内算力集群处理，处理结果返回境外，形成"数据境外所有+境内加工+境外使用"的"两头在外"业态。

模式三：境外节点部署+境内算力调度。在境外设立边缘节点或数据中心，核心训练与算力调度仍由境内支撑。

（二）服务贸易法律定性

从WTO《服务贸易总协定》（GATS）视角，API跨境交付模式高度符合GATS模式一"跨境交付"的定义——服务提供者在境内向境外消费者提供服务，服务与数据通过网络跨境传输，服务提供者与消费者均不发生物理跨境移动。这意味着，词元出海本质上是数字服务贸易项下的跨境交付行为，应当适用我国服务贸易和数字贸易相关法规框架。

但问题在于：现行《电信条例》对"国际通信业务"的界定产生于2000年，彼时的国际通信业务以国际电话、国际专线为主，并未预见以API接口为载体、以Token为计价单位的跨境数据服务。这种新型业务是否构成《电信条例》第六十四条意义上的"国际通信业务"，直接决定其是否必须经国际通信出入口局进行——而这一问题的法律答案并不清晰。

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三、合规架构的四重维度（一）电信业务资质维度

跨境数据服务是否属于"国际通信业务"，决定了业务主体是否需要持有国际通信业务经营许可以及是否必须经国际通信出入口局传输。现行《电信业务分类目录》中，国际通信业务主要包括国际IP数据传送业务、国际数据通信业务等基础电信业务，经营主体须为国有股权不少于51%的电信企业。（《电信条例》第十条第一项）。目前持证的合法主体只有三大运营商，但实际上，多年来，部分大型VPN厂商通过业务合作模式也在开展国际数据通信业务。

从现有的三种词元出海模式看，不同模式可能存在不同的性质认定，需要满足不同的合规要求。

（二）数据出境合规维度

无论电信业务定性如何，词元出海的全链路必然涉及数据跨境传输，须适用数据出境三条法定路径：

路径一：数据出境安全评估。根据《数据出境安全评估办法》（国家网信办令第11号）和《促进和规范数据跨境流动规定》（国家网信办令第16号，2024年3月22日施行），关键信息基础设施运营者向境外提供个人信息或重要数据、非CIIO数据处理者向境外提供重要数据或累计提供100万人以上个人信息（不含敏感）或1万人以上敏感个人信息的，须申报安全评估。

路径二：个人信息出境标准合同（SCC）。非CIIO数据处理者向境外提供10万人以上不满100万人个人信息或不满1万人敏感个人信息的，应与境外接收方订立标准合同并向省级网信部门备案。（《个人信息出境标准合同办法》，国家网信办令第13号）

路径三：个人信息保护认证。2025年10月，国家网信办、市场监管总局发布《个人信息出境认证办法》（2026年1月1日施行），建立第三条法定路径。

对词元出海企业而言，API调用的高频性、全球性使个人信息跨境流动呈现"海量、动态、不可控"特征。境外用户在提示词中嵌入姓名、联系方式等个人信息，经AI模型处理后回传境外，均可能构成"向境外提供个人信息"行为。需要注意的是，部分地区试点的免申报做法。

（三）技术出口管制维度

《中华人民共和国出口管制法》第十三条、第十四条及《中国禁止出口限制出口技术目录》将人工智能核心算法、模型构建与训练技术纳入管制范畴。通过API向境外提供AI算力服务，如果不仅限于基础推理，还涉及深度微调、专有数据集训练或包含核心权重的私有化部署，极易被认定为实质性"技术跨境提供"行为，须向省级以上商务主管部门申请技术出口许可。

2026年，对外投资敏感行业清单已将AI基础设施纳入"需审慎备案/核准"范畴。国务院第837号令进一步将对外投资监管从单一资金监管扩展至"资本、技术、服务、数据、人员"一体化穿透式监管，以人员流动、服务交付为载体的隐蔽数据跨境被纳入管制范围。

（四）生成式AI监管维度

《生成式人工智能服务管理暂行办法》（国家网信办等七部门令第15号）第十七条规定，提供具有舆论属性或社会动员能力的生成式AI服务，须开展安全评估并履行算法备案。词元出海虽服务境外用户，但模型运行、数据处理均在境内，仍需完成算法备案。

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四、现行管控体制的改革方向

现行国际数据通信业务管控体制以2000年《电信条例》和2002年《国际通信设施建设管理规定》为骨架，其底层逻辑是"国有独资电信经营者垄断国际通信通道"的封闭管控模式。这一模式在传统国际电话、国际专线时代有效维护了国家通信主权，但面对以API为载体、以Token为计价单位的跨境数据服务新业态，已略显滞后。

（一）核心问题

第一，"国际通信业务"外延未能覆盖新业态。《电信条例》第六十四条规定"从事国际通信业务"必须经国际通信出入口局进行，但词元出海、来数加工等新型跨境数据服务是否属于"国际通信业务"，法律需要明确。如果不能开放市场，仅依靠三大基础运营商持证经营，不利于行业健康快速发展。

第二，数据出境管理与电信业务管理缺乏衔接。企业开展词元出海业务，需要同时面对两套监管体系：电信业务管理体系（工信部/通信管理局）要求数据经国际通信出入口局传输，数据出境管理体系（网信办）要求数据出境前完成安全评估或签订标准合同。两套体系缺乏协同机制，企业合规成本叠加。

第三，来数加工等新业态在电信业务分类中缺乏定位。来数加工本质上是"数据境外所有+境内加工+境外使用"的数字加工贸易，但其业务模式既非传统国际通信业务，也非典型增值电信业务。当前合规依据主要来自数据过境豁免条款和地方试点文件，层级较低。

（二）改革建议

其一，修订《电信条例》及配套规章，明确跨境数据服务的业务定性。建议在《电信业务分类目录》中增设"跨境数据加工服务""跨境AI推理服务"等新型业务类别，明确其准入条件、经营资质要求和国际通信通道使用规则，消除定性模糊带来的合规不确定性。

其二，建立电信业务许可与数据出境安全评估的协同机制。对经国际通信出入口局传输的跨境数据服务业务，探索"一次申请、同步审查"模式——企业在申请电信业务资质或通道使用许可时，同步提交数据出境安全评估材料，工信部门与网信部门联合审查，避免重复申报。

其三，扩展国际数据通信业务服务主体，探索"算力海关"监管模式。向符合条件的国有企业核发国际数据通信业务牌照，借鉴"数据海关"理念，建立算力跨境流动监管平台，实现跨境数据全流程可追溯、风险可管控，为全国层面安全有序的数据跨境流动积累经验。

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五、结语

在制度供给尚未完全跟上的过渡期，企业开展词元出海业务应从基础设施、数据、技术、合同四个层面搭建合规架构，避免可能得合规风险。

"词元出海"标志着中国数字服务贸易从"商品出口"向"服务出口"的转型，证明"国内算力—合规传输—海外使用—闭环结算"的商业模式已经跑通。但商业模式的闭环不等于合规架构的闭环——现行国际数据通信业务管控体制亟需与时俱进。

改革的方向不是放松管控，而是精准管控。关键在于让法律规则跟上技术形态的演进，让基础设施的开放匹配产业发展的节奏，让监管的精度匹配风险的颗粒度。唯有如此，才能在保障数据安全和国家利益的前提下，将中国算力成本优势与技术优势转化为可持续的全球竞争优势。

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