地方审计披露政府采购“明招暗定”等问题，如何破解

中国每年政府采购规模超3万亿元。这笔巨额资金是否规范安全使用，成为审计重点关注的对象。

近期，20个省份陆续披露当地2025年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告（下称“审计报告”）。不少审计报告指出一些部门、单位在政府采购领域存在的共性问题。

比如，政府采购项目未编制预算或超预算需求采购；部分项目规避政府采购流程，设置不合理招标条件，“明招暗定”；采购管理不严，未严格审核供应商资质、投标方围标串标、违规转包分包等问题时有发生；还有部分采购项目履约管理不力、未按合同支付款项、未收取或清退涉企保证金等。

长期关注政府采购领域的中央财经大学财政税务学院教授姜爱华告诉第一财经，上述问题属于政府采购领域“屡审屡犯”的顽疾，会破坏市场公平竞争、造成财政资金浪费甚至滋生腐败风险。解决这些问题必须加强部门联动，推动监管从事后查处转向涵盖事前、事中和事后的全过程管理与全过程监督，压实各主体全链条责任，从源头到末端形成闭环。

详解政府采购乱象

所谓政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

近年来中国政府采购规模均超过3万亿元。根据中国物流与采购联合会数据，2025年政府采购规模约3.25万亿元，同比下降约3.7%。政府采购政策在支持科技创新、扶持中小企业、推动绿色发展等方面取得显著成效，为经济社会高质量发展提供了有力支撑。

不过，不少地方审计部门也发现一些部门、单位政府采购中存在的一些问题。在采购前期准备环节，存在需求管理与预算编制脱节、需求调查流于形式现象。

比如，吉林审计报告称，7 个部门单位 22 个项目年初未编报政府采购预算，涉及资金 5241.21 万元。山东审计报告指出，86个单位编制的105个政府采购项目预算调整率超过50%，其中28个项目全部调整，分别涉及资金17.1亿元、3.04亿元。湖北审计报告显示，3个部门及2家单位超实际需求采购，或将应直接履职的事项外包给第三方实施，涉及金额671.37万元。

姜爱华分析，采购需求是政府采购活动的逻辑起点，但实践中许多单位需求论证走过场，技术参数由单一科室或经办人主导确定，缺乏充分的市场调研与多方复核。一些部门单位政府采购预算编制粗放，多沿用“基数+增长”模式而非基于单位实际或真实需求，需求管理和预算编制相脱节，导致无预算、超预算采购频发。这种前端管控的缺失，为特定供应商提前介入、设置排他性参数提供了可乘之机。

在政府采购执行环节，一些部门单位规避政府采购流程，不进行公开招标，或者通过设置不合理条件等“明招暗定”。

比如，四川审计报告发现，75家采购单位存在直接指定供应商、化整为零拆分项目等问题，规避政府采购程序，涉及1.74亿元。北京审计报告称，2家单位20个项目未按要求履行政府采购或公开招投标程序，其中15个项目直接委托所属企业。浙江审计报告指出，9家单位1.04亿元政府采购项目存在程序倒置、设置不合理招标条件、“明招暗定”等问题

还有一些部门单位监管不严，没有严格审核供应商资质，投标方“围标串标”、违规转包、分包问题频出。

比如，四川审计报告指出，省本级及31市县有135个项目、1.63亿元政府采购的投标方涉嫌围标串标。北京审计报告称，5家单位对合同履约缺乏监管，部分内容被违规转包、分包，涉及资金6973.4万元。河北审计报告发现，6 个部门的 6个所属单位 9 个项目涉嫌串通投标、违规分包转包，涉及金额2635.71 万元。

姜爱华分析，现行制度下，采购人普遍存在“委托即免责”心态，将采购事务委托给代理机构后缺乏实质性把关；内控制度不健全，需求制定、文件编制、评审组织等关键岗位未有效分离，权力过度集中；部分采购人员与供应商形成利益同盟，泄露信息、干预流程，滋生权力寻租空间。代理机构重经济效益轻合规管控，甚至主动协助供应商设置排他性条款；部分供应商受利益驱动，发生围标串标、违法分包等行为。

在政府采购履约环节，“重招标、轻验收”问题普遍存在。

比如，四川审计报告显示，政府采购合同履约及项目验收方面的违规问题多发。18市县51个采购项目被擅自提高付款比例或未收取履约保证金、涉及合同金额1.06亿元，24市县41个项目因采购单位未及时办理前置手续或督促供应商履约导致进度滞后、涉及合同金额3.17亿元，18市县32个项目未验收或验收流于形式、涉及合同金额5157.48万元，16市县31个项目超合同进度支付1817.01万元。

又如，浙江审计报告称，8家单位存在采购项目履约管理不力、未按合同支付款项、未清退涉企保证金等问题，涉及金额1258万元。

姜爱华表示，一些部门单位政府采购合同过程监督缺位，验收走过场，验收结果不与资金支付挂钩，采购合同的签订被视为采购活动的“终点”，合同签订后的履约管理、验收把关缺乏有效制度约束。

此外，一些地方审计报告还发现，有的地方对政府采购扶持政策落实不到位，如，没有足额预留中小企业采购份额。有的部门单位政府采购审核不严，导致政府采购预算资金闲置。

姜爱华认为，在政府采购监管环节，存在全链条监管不足问题，惩戒威慑有限。当前监管多聚焦采购（招标）环节，预算、需求、履约环节监督偏弱，且跨部门线索移送协同不足，部分违规惩戒力度不足，违法成本偏低。

中南财经政法大学政府采购研究所执行主任白志远告诉第一财经，上述审计发现的政府采购领域问题，反映出我国政府采购市场秩序已经严重影响了政府采购功能正常实现，同时也严重制约了政府采购市场本身发挥市场资源配置的功能。

白志远分析，上述问题存在的原因是2003年颁布实施政府采购法存在诸多法律规制的空白或不准确的地方，亟待修订与完善。同时，上述问题也反映政府采购领域的从业人员专业化程度还不能满足政府采购实践的需要。此外，地方保护主义的存在也影响着政府采购市场秩序正常运行。

完善法制、强化监管

为了解决上述问题，政府已经从完善法规、强化监管等方面入手。

今年6月，《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》首次提请全国人大常委会会议审议。这部实施二十余年的基础性法律迎来重大修订，完善了政府采购法的适用范围，加强政府采购需求管理，强化采购人主体地位，健全政府采购方式和程序，适当加大了违法违规行为处罚力度。

财政部等多部门在2024年至2026年连续三年开展了政府采购“四类”违法违规行为专项整治。“四类”违法违规行为分别是：采购人设置差别歧视条款、代理机构乱收费、供应商提供虚假材料、供应商围标串标等。

今年这一专项整治行动已经拉开，各地也曝光典型案例，强化警示震慑效应。

白志远认为，此次政府采购法修订十分重要。建议重新界定和调整政府采购的权利结构，落实采购人主体责任，强化政府采购内控制度，在提高采购人专业化程度同时，政府采购评审专家和社会代理机构仅为提供政府购买服务的对象。政府采购监督应以供应商和社会监督为主体，这有利于财政部门才能集中力量，进行有效监督管理。加重政府采购参与方需要承担的违法法律责任，才能够起到惩前毖后的效果，整顿政府采购市场秩序。

姜爱华认为，政府采购链条涉及采购人、供应商、代理机构、监管部门等多元主体，各环节的风险点与责任归属各不相同。因此，治理上述审计发现的问题需要针对不同当事人的角色定位与行为边界，构建分主体、全流程的协同治理框架。

姜爱华建议，针对采购人，要夯实采购主体责任，强化全流程内控。比如将采购需求管理前置到预算编制环节，借鉴零基预算理念，科学论证采购必要性，厘清政府购买服务边界，杜绝履职事项违规外包。

针对供应商，姜爱华认为，应强化信用约束，压实守法义务。比如，建立供应商全生命周期信用管理体系，将投标（响应）合规、交付质量、廉洁记录纳入评价。在采购合同中增设围标串标的刚性违约条款，查实后单方解除合同、停付款项并收取违约金。将围标串标、违法转包分包记入失信记录，实施跨区域、跨领域信用联合惩戒。

针对代理机构，姜爱华建议，应履行好专业把关职责。比如，围绕合规性、风险防控、服务质效、廉洁从业四个维度开展项目后评价。评价不合格的代理机构纳入黑名单，一定期限内不得参与采购项目。查实协助设置排他性条款或规避监管的，终止合作并移送行业监管部门。