BBNJ协定生效后，公海渔业如何融入新的生物多样性治理框架？

BBNJ协定已经生效，区域渔业组织开始提前讨论如何进入这一新治理框架。

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文 | 珞珈筱筱

出品 | 海潮天下

2026年5月18日至19日，大西洋沿岸非洲国家渔业合作部长级会议（ATLAFCO）在摩洛哥卡萨布兰卡举行区域研讨会，专门讨论渔业、海洋保护区与《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用协定》（简称《海洋生物多样性协定》、BBNJ协定）之间的关系。BBNJ协定已于2026年1月17日生效，成为《联合国海洋法公约》第3项实施协定。且2027年1月11日至22日将在在纽约联合国总部召开第一届缔约方大会（BBNJ COP1）。为助力全球环境治理、并供我国学者了解最新全球海洋治理动态信息，报道该会议信息如下，供感兴趣的海潮天下（Marine Biodiversity）读者们参阅。

▲上图：2026年5月18日~19日，大西洋沿岸非洲国家渔业合作部长级会议组织在摩洛哥卡萨布兰卡举行了一场区域研讨会，围绕BBNJ生效后，公海渔业以及海洋保护区应该处于怎样的位置进行讨论。图源：comhafat

BBNJ协定针对的是国家管辖范围以外的海洋区域，也就是通常所说的公海和“区域”。这些海域占全球海洋的大部分，但又长期缺少一套专门针对海洋生物多样性保护的综合性全球规则。BBNJ协定主要涉及海洋遗传资源及其惠益分享、包括海洋保护区在内的划区管理工具、环境影响评估，以及能力建设和海洋技术转让4个方面。

渔业在这里是一个比较特殊的领域。虽说BBNJ协定并没有直接接管国际渔业管理、亦未要取代现有的区域渔业管理组织，但就像联合国粮农组织发布的《渔业与BBNJ协定》指南明确指出的，该协定的实施跟现有渔业治理体系是存在多方面联系的。也就是说，未来公海保护区怎么划、怎么管，可能会与现有捕捞活动产生实际联系。

▲ FAO曾经发布的指南。图源：FAO

以高度洄游鱼类为例，鱼群会到处游，哪儿有吃的去哪儿，它们不会停留在某一片固定海域。它们可能在不同国家专属经济区和公海之间移动。某一片公海被纳入新的海洋保护区后，捕捞活动是否受到限制、相关资源管理措施如何调整，就需要考虑现有渔业管理机构已经制定的规则和积累的科学数据。这也是此次ATLAFCO会议把渔业和海洋保护区放在一起讨论的原因。ATLAFCO官宣显示，此次会议专门分析了BBNJ协定下海洋保护区等划区管理工具的法律、科学和管理问题，并讨论了生态连通性、“30×30”目标以及环境影响评估等议题。

▲黄鳍金枪鱼（Thunnus albacares）是《联合国海洋法公约》（UNCLOS）附件一明确列出的高度洄游鱼类（HMS）。其呈环热带分布，个体可在洋盆内及跨管辖区进行长距离移动，但种群具洋盆或区域亚结构，并非所有个体均规律横穿整个大洋盆；主要栖息于表层至温跃层附近，亦可偶发深潜至数百米以深，活动受海温（约18~31℃）、饵料场与繁殖需求驱动。在法律与管理上，它与蓝鳍、大眼、长鳍金枪鱼及旗鱼、剑鱼等同属UNCLOS第64条与附件一语境下的高度洄游种，由ICCAT、IOTC、WCPFC、IATTC等区域渔业管理组织（RFMO）跨界协调管理。上图是一个模型。©Linda Wong 摄于上海海洋大学 | 海潮天下（Marine Biodiversity）

这里面的一个现实问题是，未来公海海洋保护区的设立不能脱离现有区域治理机制。目前，大西洋上已经存在多个区域渔业管理组织，它们长期负责特定鱼类资源的科学评估、捕捞规则制定、监测和管理。比如说，养护大西洋金枪鱼国际委员会（ICCAT）负责大西洋金枪鱼及类金枪鱼资源的管理。2025年，5个金枪鱼区域渔业管理组织就曾发表联合声明，表示将支持BBNJ协定的实施。因此，BBNJ协定生效后，不同海洋治理机制之间，就迫切的需要建立更清晰的协调关系。

在海洋保护区问题上，根据BBNJ协定，缔约方的可以向缔约方大会提出公海海洋保护区等划区管理工具的提案的。有关提案需要经过科学和技术审查，并涉及环境影响等问题。若是拟议保护区与重要渔场重叠，渔业机构掌握的资源分布、捕捞强度和船舶活动数据就具有重要价值。反过来，若是海洋保护区实施后捕捞活动发生空间转移，也可能改变周边海域的捕捞压力。这些问题都需要长期监测，肯定是不能在公海保护区设立时一次性解决的。

随着BBNJ协定已经进入实施阶段，渔业部门现在面对的关键问题也在变化，逐步在转向“现有渔业治理体系如何参与协定实施”。能否把生物多样性保护目标与现有渔业科学和管理制度衔接起来，将是今后几年需要解决的实际问题。

另外对非洲大西洋沿岸国家的一个现实的经济和社会背景是，渔业资源跟沿海社区的食品供应、就业和收入密切相关。此次ATLAFCO研讨会因此特别讨论了成员国落实BBNJ协定所需要的法律、机构和技术准备，并关注如何参与协定实施过程。其实，ATLAFCO近年来的工作范围也已经开始涉及传统渔业管理之外的海洋保护问题，该组织目前将海洋环境保护和生态系统维护列为工作领域，并关注相关国际海洋法律文书的实施。这种区域层面的参与对BBNJ协定的有效实施是很重要的。公海生物多样性保护需要全球规则，但具体执行必然又离不开区域机构和各国现有的科研、监测和管理能力。联合国粮农组织也强调，BBNJ协定实施过程中需要加强与现有国际、区域和部门性机构的合作，以避免规则重复和治理冲突。

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资讯源 | 大西洋非洲渔业合作组织（ATLAFCO）

文 | 珞珈筱筱

编辑 | 海潮君

排版 | 卢晓雨