国家税务总局关于《税务行政复议规则（征求意见稿）》公开征求意见

厘清税务行政复议受理边界。

关于《税务行政复议规则（征求意见稿）》的起草说明

2026年9月

现行税务部门规章《税务行政复议规则》（以下简称《规则》）于2010年公布施行，2015、2018年两次修订，在化解税务争议、保护纳税人合法权益、监督和保障税务机关依法行使职权方面发挥了重要作用。2024年1月1日起，新修订的《行政复议法》开始施行，与之配套的新《行政复议法实施条例》已于2026年7月1日起施行。为做好《规则》与上位法的衔接，我局起草了《税务行政复议规则（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。现说明如下：

一、修订背景

新《行政复议法》贯彻落实习近平总书记关于“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”的重要指示精神，积极回应社会关切，明确行政复议原则、职责和保障，扩大行政复议范围，增加行政复议申请便民举措，完善行政复议审理程序，加强行政复议对行政执法的监督，从43条扩充到90条。在此基础上，新《行政复议法实施条例》对行政复议机构的职责、行政复议范围、参加人、行政复议申请时限的起算、受理条件、审理程序、行政复议决定的适用情形等作出更为细化的规定，从66条扩充到77条。国务院要求，要按照新规定新要求及时做好立改废释等工作，对与新法及实施条例不相适应的部门规章、地方性法规和地方政府规章进行清理。同时，推进税收改革、依法治税和税务行政复议工作出现新情况新变化。《规则》需要认真贯彻党中央、国务院决策部署，按照上位法规定，结合税务工作实践作进一步修改完善。

二、《征求意见稿》的主要内容

总体考虑上，《征求意见稿》全面体现新《行政复议法》及实施条例的内容，细化税务行政复议的操作性规定，为纳税人缴费人申请行政复议和税务行政复议机构办理复议案件提供具体指引。篇章结构上，《征求意见稿》与新《行政复议法》及实施条例保持一致，将原12章调整为10章，即总则、机构和人员、申请、受理、审理、决定、和解与调解、指导与监督、法律责任、附则。条款内容上，《征求意见稿》对《规则》承继了26条、修改了74条、新增了32条，共132条。

（一）厘清税务行政复议受理边界。一是彰显“税费皆重”工作理念，将税务机关按照职责权限征收社会保险费、非税收入行为纳入复议范围。二是将原纸质发票场景下的“发票管理行为，包括发售、收缴、代开发票等”表述，调整为“发票管理行为，包括代开、限制开具、收缴、停止发放、额度确定或者调整等”，与数电票改革相适应。三是明确不可复议的范围。依据上位法规定，将制定、修改税务规范性文件等抽象行政行为，税务机关对工作人员的奖惩、任免行为等明确排除出税务行政复议范围。

（二）完善税务行政复议参加人制度。一是对申请人不服税务机关与其他行政机关共同作出的行政行为申请行政复议的，明确以税务机关与其他行政机关为共同被申请人，申请人可以向其中任何一个有管辖权的行政复议机关申请行政复议，由有管辖权的行政复议机关共同作出复议决定。二是针对税务部门被撤销或者职权变更后，申请人无法找到适格被申请人的情况，规定以继续行使其职权的税务机关为被申请人。

（三）优化复议申请提出、受理与审理程序。一是结合行政复议信息化趋势，明确申请人可以通过互联网渠道申请行政复议。二是坚持“应受理尽受理”原则，规定除不符合法定受理条件外，税务行政复议机关必须受理行政复议申请。三是按照上位法规定，将审理程序划分为普通程序与简易程序，实现繁简分流。完善税务行政复议机关听取意见、听证、调查取证等规定，将“书面审理”转化为“开门办案”，让纳税人缴费人对公平正义更加可感、可及。

（四）丰富行政复议决定类型。区分确认违法和撤销的适用情形，增加驳回行政复议请求、确认行政行为无效的决定类型，明确赔偿请求的处理。强化“变更决定”适用情形，充分发挥税务行政复议机关监督执法、化解争议的作用。

（五）扩大和解调解适用范围。依法确立“应调解尽调解”原则，不再将和解调解适用范围限定在税务机关行使自由裁量权作出的行政行为、行政赔偿、行政奖励、其他存在合理性问题的行政行为。同时，强调和解调解的原则，即不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规、规章的强制性规定。

（六）强调税务行政复议工作的组织保障。一是为应对案件数量快速增长的趋势，要求各级税务机关建立专业化行政复议人员队伍，强化行政复议人员选配，确保与所承担的工作任务相适应。二是对税务行政复议机关及其工作人员、被申请人履职尽责提出要求。同时，明确对行政复议人员及其近亲属实施报复陷害的，税务机关依法转送有权部门处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

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