对话社科院专家倪鹏飞：十个问题深度解读住房销售制度历史性改革

本报（chinatimes.net.cn）记者刘诗萌 北京报道

8月28日，是一个可以载入中国房地产市场历史的日子。

这一日晚，住房城乡建设部、自然资源部、金融监管总局发布《关于完善商品住房销售制度的通知》（下称《通知》），宣告商品房预售制度在中国运行30多年后的首次改革正式落地。

随后几个小时内，7份聚焦房地产金融、信贷、证券等制度的文件纷至沓来。央行、金融监管总局印发《关于改革完善房地产信贷管理推动加快构建房地产发展新模式的意见》，明确预售项目贷款期限最长不超过5年，现房销售项目最长不超过7年；中国证监会发布《关于资本市场支持构建房地产发展新模式的意见》；金融监督管理总局会同相关部门也印发了《商品住房开发贷款管理办法（试行）》《个人住房贷款管理办法（试行）》《商业地产贷款管理办法（试行）》《城市更新项目贷款管理办法（试行）》《信托公司开展房地产领域信托业务管理办法（试行）》五个管理办法。

自2021年下半年房地产市场供求关系发生重大变化以来，取消“预售制”时常受到公众热议。然而，在市场面临下行压力的时期，“先破后立”显然不是合理选项，如何在恰当的时间、以适宜的方式开展这场“不得不变”的变革，考验着政策制定者的智慧。

如今，新的商品房销售和融资制度“四梁八柱”均已浮出水面。它们将如何改变现行的商品房开发、销售方式，又将如何勾勒中国房地产市场的未来？带着10个问题，《华夏时报》记者采访了中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞。

新发展模式的里程碑

《华夏时报》：8月28日，多部门出台了一系列涉及房地产销售、融资制度变革的重磅政策，是否意味着，在经历了过去两三年的政策吹风、制定过程后，中国房地产销售制度正式进入现售、预售并行的时代？其背后的跨时代意义是什么？

倪鹏飞：8月28日，住建部等三部委发布商品房销售制度改革政策，央行、金融监管总局等部门同步出台融资制度改革文件，标志着在经历过去两三年政策吹风与试点探索后，中国房地产销售制度正式进入现售与预售并行的双轨时代。但这并非简单的“双轨并列”，而是以抬高预售门槛、严格资金监管的“预售制现售化”与降低现售门槛、扩大适用范围，现售渐成主导的“现售制主导化”为特征，呈现政府驱动、市场牵引、供需自择、双轨趋近的格局——二制差距逐步缩小，制度重心偏移现售。

这几个文件的出台对房地产新发展模式建设具有里程碑意义，更是近期深化改革的一个经典范例。主要体现在三个层面：

首先，这次变革是住房制度建设的里程碑。文件涉及房地产开发、融资、销售的基础性制度变革，是在前期探索试点基础上对房地产发展新模式做出的实质性一揽子制度安排，是住房基础制度“渐变之中的嬗变”。其落地标志着房地产发展新模式的制度轮廓初步浮现，新制度模型建设取得实质性进展。

其次，这次变革是房地产业发展的里程碑。这些制度将深刻改变房地产相关行为主体的预期与行为，从制度上终结了“三高”（高杠杆、高周转、高负债）开发模式与投机炒房逻辑，标志着房地产平稳健康高质量发展新时代的真正开启。

最后，这次变革是有策略改革的经典范例。本次改革是近年来有策略地推进改革的最经典案例之一，一方面集中体现为人民至上、问题导向、系统思维和稳步推进这四大原则，另一方面其机制性安排明显体现了行政智慧，在适应形势、正视现实的前提下，提前试点、舆论预热，配套推进、顺势而为，并且留有余地，诱导市场主体进行自我选择。这不仅是利用规律、尊重现实的科学考量，也是“政府＋市场”协同调控的制度典范。

《华夏时报》：对于房地产行业来说，融资制度和销售制度的关系是什么，为何改变销售制度必须有融资制度相配套？

倪鹏飞：销售制度必须有融资制度相配套。房地产是单宗价值高、总价规模大的大宗不动产，其开发、持有、交易全链条均需巨额资金支撑，因而房地产行业是典型的重资产、资金密集型行业。开发企业的资金持有状况和融资渠道状况，直接决定着销售状况；房地产融资制度决定房地产销售制度，改变销售制度必须同步改变融资制度。

改革开放初期，城镇住房极度短缺，工业化、城镇化加速发展，面对庞大且快速增长的住房需求，国内各行业尤其是资金密集型的房地产业高速扩张而资金极度短缺，内地借鉴香港的期房销售制度，在短短二十多年间迅速解决了城镇户籍居民“住有所居”的问题。预售制实质上是在开发企业资金有限的情况下，提前向购房者无息融资以建设住房，并交付购房者。但信息不对称、监管不便且不得力，滋生了烂尾、延期交付、质量低劣、货不对版等诸多问题。而现房销售时房屋已经竣工，所见即所得，从根源上规避烂尾风险。为促进房地产高质量发展，销售与融资制度改革势所必然。与此同时，当今监管条件与资金环境已发生根本变化，改革也具备了现实条件。

预售现售化＋现售主导化

《华夏时报》：在预售方面，《通知》明确了开始预售的单体建筑应完成主体结构封顶，这是不是“预售制现售化”的最主要内容之一？

倪鹏飞：是的，《通知》明确的预售条件比各地现行标准更严，且更明确、更统一。《通知》发布前，各地自行确定预售许可的工程形象进度，标准差异明显，分别以正负零、主体1/2、主体封顶作为预售门槛；全国仅强制设立监管账户、司法保护监管资金。

相比之下，《通知》的规定全面收紧，主要体现在三个方面：一是预售节点统一延后至主体封顶。实行预售的项目，单体建筑应当完成主体结构封顶，全国执行统一标准，较此前部分城市“正负零即可预售”大幅延后，从源头降低交付风险；二是预售资金监管全面升级。首付款、个人住房贷款全部存入预售资金监管账户，专款用于本项目工程建设，按工程节点拨付，从源头防止跨项目挪用；三是新老划断、不溯及既往。《通知》施行前已取得建设工程规划许可证的项目沿用旧规，仅新拿规划许可的项目执行“主体封顶方可预售”，避免对在建项目造成冲击。

《华夏时报》：在现售方面，其实过去几年里，高层会议、住建部部级会议也多次强调了改革商品房销售制度、有力有序推进商品房现售，现在各地也有不少试点或者实践，和这些相比，《通知》有哪些新的安排，会带来怎样的新变化？

倪鹏飞：过去几年的现售试点，总体特征是“地方自发、分散试点、行政推动、配套不足”，各地在个别地块以土地出让条件强制要求现房销售，预售门槛和资金监管标准不一，融资配套缺乏系统性创新。与这些试点相比，《通知》的“新”体现在六个方面：

一是制度层级：从地方分散试点到全国统一立规。过去试点由各地自行决定，预售门槛从正负零到主体封顶差异明显；《通知》首次在全国层面统一要求“单体建筑完成主体结构封顶方可预售”，并统一资金监管规则，结束了“各地试错、标准不一”的局面。

二是改革重心：从单点推现售到预售改革与双轨并行并重。过去试点重心是在预售体制下零星推现售，预售制度本身未触动；《通知》一方面改革预售制度，一方面明确现售与预售并行的双轨格局，并通过“预售现售化＋现售主导化”推动双轨趋近，制度重心实质性向现售偏移。

三是推动方式：从行政强制到机制诱导、市场自择。过去试点主要靠土地出让条件强制要求现房销售，企业被动接受；《通知》不搞“一刀切”，而是设计激励与约束并重的利益机制来实现。通过抬高预售门槛增加预售成本、降低现售门槛减少现售障碍、以定金制度补偿企业机会成本，诱导开发企业自主选择现售。

四是融资配套：从配套不足到系统性融资制度创新。过去试点中现售项目主要靠企业自有资金和开发贷，融资配套不足是现售难以推广的重要瓶颈；《通知》同步推出融资制度改革，包括项目公司制、项目主办银行制、多元化融资、购地自有资金要求等，为现售制落地提供了资金基础设施。

五是资金监管：从各地标准不一到全国统一、全量监管。过去预售资金监管各地标准、强度、执行差异大，资金挪用时有发生；《通知》明确首付款、个人住房贷款全部存入监管账户，专款专用、按工程节点拨付，监管范围和强度全国统一，从源头防止跨项目挪用。

六是新旧衔接：从规则模糊到明确新老划断。过去部分试点项目存在新旧规则衔接不清的问题；《通知》明确施行前已取得建设工程规划许可证的项目沿用旧规，仅新拿规划许可的项目执行新规则，不溯及既往，避免了对在建项目和市场预期的冲击。

隔离风险，一放一守

《华夏时报》：之前也提到，这次新政在房地产融资制度方面也作了很多新的制度安排，其中有哪些重要的变化，能够起到怎样的目的？在这一融资制度下，控制月房贷支出与收入比、个人住房贷款最高年限从30年提高至40年有何必要性？

倪鹏飞：《通知》并非简单从预售单轨转向“预售＋现售”双轨，而是以化解质量纠纷、延迟交付、资金挪用等风险为目标，做出目标导向与策略推进相结合的机制性设计。总体来说，融资制度改革以风险隔离为核心，适配双轨并行，其重要变化包括：

其一，实行项目公司制与主办银行制，即一个项目、一套融资、一家主办行。一个项目对应一套融资，避免资金混同，将单个楼盘风险隔离，防止集团债务牵连项目，同时落实开发企业工程质量首要责任。一个项目对应一家主办银行，当然是双向选择的，双方可组建银团提供开发贷，与项目公司制共同构成风险隔离闭环。

其二，多元化融资供给。支持基金、股权、债券等多元化融资，匹配建设周期的合理融资需求，在保证资金供应的同时防范金融风险。

其三，土地抵押与购地资金约束。土地抵押采用分户土地集合抵押，房企购地要求使用自有资金，从源头降低杠杆。

其四，土地供应与交付改革协同推进。土地出让环节可明确现房销售要求、可带规划方案出让土地；交付环节优化审批流程，推行“交房即交证”，同步办理不动产权证。上述安排共同指向化解预售资金挪用、烂尾交付风险，推动房地产发展新模式落地。

在此基础上，住房抵押贷款政策调整有正向积极意义。控制月房贷支出与收入比、将个人住房贷款最高年限从30年提高至40年，是需求侧融资配套的关键安排，逻辑是“一放一守”。延长年限是在房价收入比偏高、居民储蓄有限的现实下摊薄月供、提高购房支付能力，释放刚性与改善性需求，为现售制下购房门槛提高后的市场提供需求侧支撑；而控制月供收入比，则是守住居民杠杆与违约风险的底线。这是因为，年限放宽扩大了可贷空间，若无约束极易诱发过度加杠杆。设定红线可防范系统性金融风险、保障银行资产质量，同时避免月供挤压居民消费。二者配合，既扩空间又控风险，是现售制度下融资配套的一体两面。

《华夏时报》：自2021下半年以来，房地产供求关系发生重大变化已经第5年，其属性已经从投资品变成大宗消费品，是否“所见即所得”更符合消费品的定位而非投资？

倪鹏飞：“所见即所得”是消费品属性转变的内在要求。房地产从投资品转向大宗消费品，意味着购房者的核心诉求从买预期、买增值转向买使用价值、买居住体验，这一转变内在地要求“所见即所得”。在投资品逻辑下，购房者买的是未来增值预期，“图纸卖房”、期房预售反而契合投资逻辑，因为价格更低、杠杆更高、增值空间更大，房屋本身的质量与交付状态并非首要考量。而在消费品逻辑下，购房者买的是实际居住功能，需要像购买普通消费品一样先看货、再付款，直接检验房屋质量、户型、采光、配套与交付状态，避免货不对板、烂尾、延期交房等风险，“所见即所得”正是消费品交易的基本规则。因此，现房销售不是简单的销售方式调整，而是与房地产从投资品向大宗消费品属性转变相匹配的制度重构。

应避免预售定金与首付款混淆

《华夏时报》：《通知》提到了现房销售定金制度，但并没有明确规定定金的数额。这个制度设计的目的是什么，这笔定金与预售资金有何不同，对于企业来说的价值和意义又是什么？对于这一制度的实施有何建议？

倪鹏飞：设立现房销售定金制度的目的是以少量定金锁定交易、约束双方行为。现房销售中，开发企业需垫付全部建设成本，面临更大的机会成本与市场风险，购房者若在选房后反悔，将造成房源空置与再销售成本。收取少量定金，既是购房者购房意愿的承诺抵押，也是对双方交易行为的市场化约束，旨在降低交易摩擦。

定金与预售资金是性质完全不同的制度安排。在性质上，定金是担保金，适用“定金罚则”：购房者违约，定金不予退还；开发企业违约，双倍返还；预售资金是购房款的一部分，属于预付款，不具有担保性质。在功能上，定金的功能是锁定交易、约束行为、弥补企业机会成本；预售资金的功能是支付工程建设、保障项目交付。在监管上，预售资金必须全部存入监管账户，专款专用、按工程节点拨付；定金数额小、性质为担保金，监管要求相对灵活。在数额上，预售资金是购房款主体，数额巨大；定金则仅占房款极小比例。

在现房销售中，定金对开发企业具有重要意义。现房销售要求企业垫付全部建设成本，资金压力巨大，收取定金虽数额不大，但可提前回笼部分资金、降低资金占用成本，从而降低企业参与现售的门槛。企业在现房交易中为特定购房者保留房源，付出了机会成本与持有成本，定金是对这些成本的合理补偿，设立这一制度也能够对购房者随意反悔形成约束，减少“订而不买”带来的房源空置与再销售损失。

因此，鉴于企业在现房交易中付出更大机会成本、承担更大风险，可允许收取高于期房销售的定金比例。与此同时，各地在制定实施细则时还要设定上限，如不超过总房款的一定比例，防止企业以“定金”名义变相预收大额资金、规避预售资金监管。此外，要在合同中明确何种情形构成违约、定金如何处理，避免纠纷。并且，要避免定金与首付款、预付款混淆，可将定金纳入第三方托管或监管，防止企业挪用，保障购房者资金安全。

《华夏时报》：《通知》规定，对于实行现房销售的项目，在土地出让公告中向社会公开现房销售相关信息。而《商品住房开发贷款管理办法（试行）》又对现售项目和预售项目作出了差异化的贷款期限要求，这是否意味着，未来虽然预售项目可以转为现售，但现售项目是完全不能在主体结构封顶后随意转为预售的？

倪鹏飞：这个理解基本正确，更准确的表述是：在制度设计上，形成了“预售可转现售、现售不得随意转预售”的单向流动格局。这确实又是一个巧妙的机制性安排，虽然现售转预售没有明文禁止，但操作极难，成本极高。

具体来说，通过四重机制叠加，形成了“锁定效应”。在土地出让环节，《通知》规定现房销售项目须在土地出让公告中公开相关信息，这意味着拿地时即锁定了销售方式；在备案管理环节，现房销售实行备案管理，企业须将现房销售方案报住建部门备案并按方案销售，销售方式已通过备案程序固化，变更须履行严格审批程序；在融资环节，现售项目贷款期限最长7年，预售项目贷款期限最长5年，还款计划按销售模式安排。主办银行制下，一个项目一家银行、资金封闭管理，中途变更销售方式等于重签贷款合同，融资操作上极难实现；在销售环节，也明确新出让土地项目优先现房销售、已拿规划许可项目鼓励现房销售，现售转预售与制度导向背道而驰。

所以，预售项目转为现售，制度鼓励、操作可行；现售项目转为预售，虽无明文禁止，但操作上极难随意变更。确需变更的，须履行土地出让条件、备案方案、贷款合同等多重严格审批程序，企业虽然可以自主决定，但可能会因代价太高而止步。

促进制度变革和市场出清

《华夏时报》：当前房地产进入二手房交易为主的存量时代，此时落地政策组合拳，对于促进房地产止跌回稳有长远意义吗？

倪鹏飞：制度奠基对房地产稳健高质量发展有着长远意义。这一制度实施后，将倒逼开发企业提升自有资金比例、放弃高周转模式，从根本上约束开发企业和金融机构的行为，大大降低开发企业风险；同时，“所见即所得”的现房销售从交易环节避免了烂尾、延期交房、货不对板等顽疾。供需两端的制度变革共同发力，为房地产市场平稳健康高质量发展奠定了重要制度基础。

同时，当前落地这一政策，既抓住了制度变革的最佳窗口期，又有助于促进房地产市场出清与企稳。一方面，在市场供过于求的背景下，购房者不仅有更多存量现房可以选择，而且出于安全考虑更倾向购买现房，现售制契合需求端偏好；另一方面，现售制实施后，部分资金实力不足的企业将难以继续开发、主动减少供给，这种供给收缩不仅不会导致市场供不应求的波动，反而有助于消化存量、加快市场出清，推动房地产尽快止跌回稳。

《华夏时报》：《通知》提到“先立后破”，也并没有一刀切地硬性规定企业必须选择预售还是现售，这出于怎样的考虑？未来是否有一天，中国可能走到完全现售的时代？

倪鹏飞：选择“预售+现售”双轨并行，既是尊重规律、尊重现实的科学考量，也是坚持政府与市场相结合、富有智慧的机制性制度安排。

不搞“一刀切”是因为条件千差万别，各地情况不同、各类企业情况不同，尤其融资等配套条件不同，贸然全面实行现售制，对企业、对市场都可能带来灾难性后果。把销售制度的选择权留给市场、留给企业，让其依据自身实际权衡利弊、自主取舍，反而更为有利。并且，放开选择不等于放任企业选择。《通知》通过严格的资金监管等约束机制，使预售制在风险防范上向现售制大幅靠拢，二者差距明显缩小，从而引导企业在权衡中更多倾向现房。

未来，从形式上看，不可能也没有必要完全实行现房销售。保持多样化的制度形态，更符合社会发展尤其是大国发展的实际；从实质上看，无论采取何种形式，现房销售所代表的减少纠纷、保证质量、防范风险的方向，都是大势所趋。当前虽实行“双轨并行”，但期房销售制度较之以往已发生根本性变化，更接近现售制，实质上是“期房制度现房化”。至于最终是否需要并轨、实现完整意义的现房销售，还要观察制度实施效果，权衡双轨制的成本与收益，并取决于配套融资制度的推进状况。

责任编辑：徐芸茜 主编：公培佳