数智赋能“三资”监管 筑牢乡村振兴根基——连云港市创新农村集体“三资”管理的实践与探索

本刊记者 陈丽霞 □朱娜

农村集体资金、资产、资源（简称“三资”）是壮大村级集体经济、推动乡村振兴的重要物质基础，也是农民群众关注的热点焦点。江苏省连云港市下辖1496个涉农村（居），村集体资产总计达122.98亿元，资产资源点多面广、分布零散，长期存在底数不清、权属不明、合同管理粗放、侵占闲置频发等治理难题。为破解传统监管模式短板，连云港市以全域清产核资摸清家底为突破口，以数智化技术赋能监管为支撑，探索形成了一套“清得准、管得住、用得活”的“三资”管理模式，为乡村治理现代化注入了新动能。

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全域清产核资，

摸清村集体 “家底子”

连云港市以全域标准化清查为亮点，坚持“资产资源全域清、账内账外同步查”为原则，搭建四级联动攻坚架构，创新标准化清查流程，全面厘清集体资产资源真实家底，从源头解决账实不符、权属混乱历史顽疾。

高位推动，构建四级联动体系。2022年市委办出台专项实施意见，明确两年分批次压茬完成清产核资“回头看”。市县两级组建由分管负责人牵头的工作领导小组，整合纪委监委、自然资源、公安、司法等部门力量，构建“市级统筹、县级主抓、镇级落实、村级参与”四级联动体系。各乡镇统一设立“一办四组”专职工作机构，划分资产资源实地核查、资金账务清查、清收清缴规范、工作推进督查专项工作组，经办公室统筹调度，分片包干、全员下沉，实现清查任务层层分解、事事专人推进，彻底扭转以往部门各自为战、村级清查走过场的局面。

规范流程，实行“八步工作法”。为确保清查工作程序规范、结果可靠，连云港市制定统一工作流程，形成“动员部署—村级初查—镇级复核—方案调整—村级公示—核实底数—全面清理—资料归档”八步闭环。引入第三方测绘机构依托国土调查数据制作资源底图，村工作组对图倒查、逐地块丈量、确定四至，初步完成资源公示图绘制和资产清单制作。镇工作组对各村报送的图斑表格和佐证材料逐项逐笔复核把关，提出整改指导意见，各村根据指导意见组织“一委三会”会商督办，研究形成整改方案。初排结果向村集体经济组织成员公示，公示无异议后经成员代表会议确认形成决议，确保清查结果经得起群众检验。

聚焦三类清查，实现全覆盖。按照资产、资源、资金三大类别逐项全覆盖核查，分类处置各类历史遗留问题。资产层面梳理盘点全部固定资产，规范整改租赁协议、依法收回侵占资产、核销损毁丢失资产；资源层面以第三次国土调查数据为基底，全面摸排非承包、非宅基地集体土地，全部纳入可视化监管系统；资金层面逐笔核对债权债务，清零“账外账”“包包账”“断头账”。截至目前，全市纳入系统监管集体资产36.15万个，其中资源性资产34.75万个、经营性资产4050个、非经营性资产9925个；录入资产合同10.16万个，合同承包总面积178.96万亩，总承包金额71.61亿元；清查账外资产1067.22万平方米、账外集体土地1632.06亩，全面堵塞管理漏洞。

连云港市农村集体三资智慧化监管平台

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科技赋能监管，

搭建信息化 “智慧网”

连云港市充分运用大数据、GIS可视化等技术，开发建设农村集体资产可视化监管系统，构建起精准、高效、透明的监管体系，基本实现“一网管三资、一图全覆盖、一键全关联、一码全知晓”。

打造“一张图”全域监管。系统内置工作台、资产台账、合同管理、统计分析等11个功能模块，依托国土测绘数据将全市所有集体土地、不动产定位上图，扫码调取地块权属、合同、收支全量信息。打通三资记账平台、农村产权交易平台、银农直联系统数据通道，历年资金收支、产权交易、缴费数据统一归集，镇村无需重复填报多套台账，大幅压缩线下人工核查、资料整理工作量，实现所有资产资源全程可查、全程可控。

设置多维度智能预警。针对低价发包、合同欠费、资产闲置等高频廉政风险，监管系统设置欠费预警（未缴纳金额大于0、已缴纳金额小于应缴纳金额，欠费超过180天）、单价预警（年承包费低于本乡镇本类型平均价格70%）、交易预警（承包人信息与江苏省农村产权交易信息服务平台信息不一致）、缴费预警（已缴纳金额小于合同涉及费用总额）四类智能预警规则，依靠数据自动碰撞筛查风险线索，替代传统人工逐村逐合同排查模式。截至目前，全市系统触发预警信息1.29万条，其中资产预警信息1.04万条，合同预警信息2502条，推动盘活资源资产4384个，清收合同欠款5010.7万元。

推行“一村一码”阳光公开。为每个村居生成专属村务公开查询二维码，实现“一村一码”全覆盖。村民手机扫码即可随时查询村集体三资台账、资产发包、合同收支信息，线上留言反馈诉求，镇村线上核实处置、限时回复。数字化公开打破线下公示时间、空间限制，切实保障群众知情权、监督权，全市群众扫码查询累计达3929次，打通基层阳光监督“最后一米”。

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深化专项整治，

构建长效 “防火墙”

连云港市以长效化制度管控为亮点，结合系统预警线索开展下沉提级督导，同步完善配套管理制度、升级数字化管控模块，建立“排查—建账—整改—销号”闭环整治机制，同步从严管控村级债务风险。

开展下沉调研服务。2025年，市农业农村部门会同市纪委监委、市委组织部确定108个提级重点关注村，制定下沉服务“五个一”活动方案（开展一次下沉服务、解决一批突出问题、办结一批民生实事、探索一条发展路径、培树一批先进典型），组建3个由局领导带队、多业务条线参与的下沉服务小组，开展“四不两直”实地督导。2026年上半年，会同市纪委监委派驻纪检监察组，结合连云港农村集体资产可视化监管系统内预警信息，对6个乡镇、119个村开展提级核查，实地勘查地块、查阅财务账目，全面排查资产发包、村级用工、小型工程领域违规隐患。现场能解决的问题当场协调解决，复杂问题统一建立问题台账，实行逐项销号管理，确保各类矛盾隐患件件落地整改。

健全监管制度体系。针对整治排查发现的共性短板，系统性修订村级财务、资产流转、民主决策、公开公示全套制度，出台《连云港市农村集体经济组织用工指导意见》，规范用工预算、派工报账、按月结算流程，将村级用工纳入常态化审计。同步升级集体资产可视化监管系统，新增村级劳务用工、小型工程项目线上管理模块，用工、工程收支全部线上留痕、智能预警，制度约束与数字监管双向发力，从源头防范违规违纪行为。

加强村级债务管控。2024年出台村级债务化解专项实施意见，建立 “清核旧债、分类处置、严控新债” 工作机制。全面逐笔核对村级账面债务，甄别剔除虚假债务；对存量非经营性债务采取债权抵账、停息挂账、部门协调减免等方式优先偿还群众有息、到期债务；从严规范举债审批流程，村集体确需经营性举债必须经项目论证、村民集体决策、乡镇党组织审核，违规擅自举债实行 “谁签字、谁负责” 追责机制，所有举债资金全部纳入三资系统线上监管，坚决杜绝新增隐性债务。

灌南县百禄镇南房村集体产业基地。

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盘活增效促发展，

激活集体 “致富源”

连云港市以集约化抱团增效为亮点，坚持“能用尽用、应进必进、金融赋能、强村抱团”思路，依托产权交易、金融服务、产业联盟多元路径，推动闲置集体资产资源持续保值增值，拓宽村集体经济增收渠道。

平台交易显成效。连云港市严格落实集体资产资源流转“应进必进” 硬性要求，闲置厂房、校舍、荒地、水面全部进场公开竞价发包，依托市场化交易挖掘资产价值。全市农村产权交易累计成交项目 15.03万个，成交总金额 164.98亿元，整体交易溢价率 6.7%，交易活跃度位居全省前列，闲置沉睡资产稳定转化为村集体持续性收益。

金融赋能促增值。搭建政银担合作对接平台，推出适配村级集体经营的专属信贷产品，将合法经营性集体资产纳入增信范围，落地集体资产股权质押融资试点，简化审批流程、降低融资成本。全市村集体经营性资产累计获得银行预授信40.68亿元，落地融资1.13亿元，保障165个村级产业项目落地实施；同时盘活村级沉淀积累资金15.49亿元，通过阶梯存款、定期协定存款持续产生稳定收益。

政策引导激活力。2024年出台经济薄弱村提升行动方案，设立市级“三奖一补”激励政策，激发各村发展主动性；2025年联合7部门出台强村公司发展指导意见，划分资产经营、社会服务、产销经营、工程承揽四类发展模式，打破单村发展局限。全市组建镇级强村公司63家、区级产业联盟1个，吸纳534个村入股，累计整合盘活资金资产6.19亿元。依托“山海甄选·连天下”区域农业公用品牌，组织强村公司开展展销、直播带货，构建“区联盟+镇公司+各村集体” 协同发展格局，推动强弱村抱团共富。

（作者朱娜单位：江苏省连云港市农业农村局）

来 源：《中国乡村振兴》杂志2026年第16期

总监制：姚卜成

监 制：韩世雄

编 辑：张琼文