学术圆桌   全方位全过程增强超大城市韧性安全，增强防减救灾能力

【编者按】城市安全是中国式现代化行稳致远的基础支撑。习近平总书记多次对建设韧性安全城市、提高防灾减灾救灾能力提出明确要求、作出重要部署。上海肩负着持续探索超大城市治理现代化新路的使命，首次编制的韧性安全城市建设“十五五”规划，构建了“1+6+13”的目标体系，为以高水平安全保障城市高质量发展指明了方向路径。

当前，我国城市进入存量更新的关键阶段。如何深刻理解建设韧性安全城市的内涵及意义？上海如何进一步强化科技赋能，全面建成国内领先、国际一流的韧性安全城市？本报约请三位学者研讨交流。

■主持人： 于 颖 本报记者

■嘉 宾： 黄宏伟 同济大学特聘长聘教授，上海防灾救灾研究所所长

赵来军 上海理工大学管理学院院长、智慧应急管理学院院长

董幼鸿 中共上海市委党校应急管理培训中心主任、教授

上海应急综合演练现场 新华社图

主持人：“城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置”，城市安全连着千家万户，习近平总书记多次强调推进韧性安全城市建设。这既是践行总体国家安全观的必然要求，也是赋能城市高质量发展的内在逻辑。结合当前我国城市安全治理面临的新形势新任务，如何准确把握建设韧性安全城市的内涵及重要意义？

黄宏伟：习近平总书记2023年底在上海考察时强调“全面推进韧性安全城市建设”，深刻回应了我国城市发展转型的现实需求。韧性安全城市建设是适应新时代城市治理需求的全新发展理念，它跳出过去重建设、轻安全，重效益、轻保障的发展误区，把安全底线贯穿城市规划、建设、运行、更新的各个环节。从核心内涵来看，韧性安全城市更加注重系统治理，把城市作为有机整体，构建覆盖灾前预防、灾中抵御、灾后恢复、长效提升的全周期治理体系。既通过完善建筑抗震设防、防洪排涝、生命线工程、应急逃生空间、监测检测等硬件设施夯实城市抗灾基础，也通过健全预警机制、部门协同体系、社会基层治理等制度举措提升软件能力，让城市在面对灾害风险冲击时能够有效抵御、快速修复、持续优化，实现安全、生态与发展的协调统一。

推进韧性安全城市建设，是践行总体国家安全观的切实举措。城市是人口、产业、资源的集中承载地，城市安全直接关系国家安全大局。强化城市韧性治理，能够有效防范局部风险演变为系统性风险，为全国安全稳定筑牢基层底座。同时，这也是推动城市高质量发展的内在要求。安全是发展的前提，只有守住安全底线，才能有效降低灾害事故损失、稳定社会预期、优化发展环境，推动城市发展从粗放扩张转向内涵提质。

从民生角度来看，推进韧性安全城市建设是保障群众切身利益的基础工作。公共安全是最基本的民生，通过常态化防控风险、系统化补齐短板，能够切实守护群众生命财产安全，不断提升群众的安全感和满意度。与此同时，韧性安全建设持续赋能城市治理方式转型升级，推动城市安全从被动应对转向主动预防、从分散治理转向系统治理，持续提升城市治理现代化水平，为中国式现代化城市建设提供坚实安全保障。

赵来军：我国城市发展正从大规模增量扩张转向以存量提质增效为主的阶段，更加注重质量、效益、安全、生态有机统一。2025年中央城市工作会议明确提出“着力建设安全可靠的韧性城市”，把韧性安全城市建设放到现代化人民城市建设更加突出的位置。

这是贯彻总体国家安全观、统筹发展和安全在城市治理领域的具体实践。建设韧性安全城市，就是把韧性安全要求嵌入城市规划、建设、治理和发展全过程，以高水平安全保障高质量发展。

这是践行人民城市理念、保障人民群众生命财产安全的必然要求。地下管网是否可靠、老旧小区是否安全等，都是关系群众安全的大事。建设韧性安全城市，本质上就是践行人民城市理念，把有限资源更多投入群众最关切、城市最薄弱的领域。

这是推动城市发展方式转型、提升城市高质量发展水平的重要支撑。城市进入存量发展和更新改造阶段，城市高质量发展更多取决于基础设施体系的可靠性、公共服务供给的稳定性以及在重大冲击下的快速恢复能力。韧性安全能力越强，城市发展的稳定性、可持续性和长期竞争力就越有保障。

这是推进城市治理体系和治理能力现代化的重要牵引。建设韧性安全城市是一场城市治理方式的深刻变革。它要求打破部门壁垒和信息孤岛，推动部门协同联动，也需要政府、企业、社会组织、社区和公众共同参与，从而实现城市治理由条块分割向系统协同转变、由粗放管理向精细治理转变、由传统经验型治理向风险治理和数字治理转变。

董幼鸿：要将韧性安全城市建设置于平安中国建设全局的高度去思考。随着城镇化进程的快速推进，城市安全治理已成为平安中国建设的关键环节和重要基石。建设韧性安全城市，关键路径在于完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。韧性安全城市并非简单地“硬抗”灾害冲击，而是通过科学规划、工程建设和制度设计，使城市在面对自然灾害、安全事故等复杂风险时，具备有效抵御、快速适应和迅速恢复的综合能力。

要将韧性安全城市建设提升至现代化人民城市建设目标的高度去谋划。中央城市工作会议明确将“韧性”纳入城市发展的核心目标体系。这深刻揭示了安全与发展的内在逻辑：韧性安全城市为现代化人民城市建设筑牢最基本的生存保障和发展底线，直接关联市民获得感、幸福感和安全感。因此，韧性安全城市不仅是城市运行的“安全阀”，更是现代化人民城市建设的“压舱石”。

要将韧性安全城市建设作为探索城市治理现代化新路的重要实践。韧性安全城市建设本身就是城市治理现代化新路的核心组成部分。它要求我们坚持党建引领，强化党总揽全局、协调各方的领导核心作用；坚持人民主体，构建共建共治共享的治理共同体；坚持数字赋能，以科技手段提升风险感知和精准处置能力等。通过这些探索，韧性安全城市建设将成为检验城市治理理念、体制、方法、手段现代化水平的“试金石”，为世界城市治理现代化贡献中国智慧和中国方案。

主持人：习近平总书记系统总结了新时代以来党领导防灾减灾救灾工作的宝贵经验，鲜明提出“七个坚持”，标志着我们党对防灾减灾救灾工作的规律性认识达到了新高度，具有很强的战略性、纲领性和引领性。如何深入学习领会“七个坚持”的重要精神，增强城市综合防灾减灾救灾能力？

赵来军：当前，城市人口、产业和基础设施高度集聚，燃气、供水、排水、供电、交通、通信等生命线系统相互依赖，极端天气、自然灾害、基础设施老化等多重风险交织叠加，灾害呈现复合化、链条化、系统化特征。贯彻“七个坚持”，关键要推动城市防灾减灾从注重灾后救助向注重灾前预防转变、从应对单一灾种向综合减灾转变、从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，加快构建全方位、全过程、全周期、全社会参与的城市安全治理体系。

一是坚持党的全面领导，健全统一指挥、部门协同、上下联动的城市应急管理体系，提高重大灾害统筹处置能力。二是坚持人民至上、生命至上，把安全韧性贯穿城市规划、建设、运行和更新全过程，重点保障重要场所和重点人群安全。三是坚持尊重自然规律，加强城市风险普查、隐患排查和源头管控，科学布局应急避难、“平急两用”设施。四是坚持预防为主，强化底线思维、极限思维，运用物联网、大数据、人工智能等技术提升监测预警和辅助决策水平。五是坚持改革创新，持续推进城市基础设施生命线安全工程，推动从“人防”向“人防、物防、技防融合”转变。六是坚持系统观念，加强城市生命线风险监测和灾害链的系统分析，强化关键基础设施冗余、备份和快速恢复能力。七是坚持社会共治，推动力量、物资和能力向基层下沉，提高社区和公众自救互救水平。

董幼鸿：结合上海等超大城市的治理实践，应从理念升级、组织重构、机制完善、力量动员和工具迭代五个维度系统发力，推动城市灾害治理能力实现整体跃升。

厚植灾害应对理念，筑牢“人民至上、生命至上”的思想根基。今年在应对台风“巴威”“白海豚”等过程中，上海坚持“不怕十防九空、不怕兴师动众、不怕劳民伤财”的“三不怕”原则，果断组织高风险区域群众转移避险，切实将人员伤亡和财产损失降到最低。

强化党的全面领导，构建上下贯通、执行有力的组织体系。近年来，上海深化党建引领“多格合一”实践，进一步健全“市-区-街镇-居村”四级党组织应急响应链条，在基层一线筑起坚实的防灾屏障。

搭建综合运行平台，完善系统协同、高效联动的运行机制。打破部门壁垒和区域分割，实现灾害应对的目标协同、部门协同、区域协同和政策协同，显著提升风险识别敏锐度和资源调度精准度。

坚持群众路线，打造共建共治共享的灾害治理共同体。要激活基层治理的“微单元”和神经“末梢”，引导居民参与社区风险隐患排查、应急预案编制和应急演练活动，提升群众的自救互救能力。

创新治理工具手段，提升灾害应对的科学化与智能化水平。要广泛运用数字技术，提升风险感知的敏锐性、资源调度的精准性和复盘评估的实效性。同时，推动数字技术向基层赋能，实现风险早发现、早报告、早处置。

黄宏伟：立足城市安全治理根本任务，必须全面对标“七个坚持”要求，补齐治理短板、优化防控体系，持续提升城市防减救灾整体水平。

坚持党的全面领导，压实层级治理责任。依托党委统一领导、政府统筹推进、部门协同落实的工作机制，健全统一指挥、快速响应的防减救灾体系，形成上下贯通、齐抓共管的治理格局。

坚持人民至上、生命至上，守住城市安全底线。日常治理中要始终把人员安全放在首位，紧盯老旧片区、地下空间、人员密集场所、城市郊区等薄弱点位，细化避险转移、应急保障、安置救助预案，常态化补齐基层应急短板。

坚持尊重自然、顺应规律，从源头降低城市脆弱性。要将生态修复、风险留白、自然缓冲理念融入城市规划建设，合理布局行洪、调蓄、通风空间，实现城市建设与风险防控协调共生。

坚持预防为主、关口前移，推动治理模式转型升级。要摒弃重救灾、轻防范的惯性思维，常态化开展隐患排查，健全多维度监测预警体系，把风险研判、隐患整治抓在日常。

坚持改革创新、系统观念、社会共治，构建全方位防减救灾格局。开展城市抵御灾害的系统创新研究，以科技赋能提升风险研判、应急处置、灾后恢复的精准度；跳出单灾种治理思维，统筹把握各类风险演化联动传导规律，完善全周期闭环治理；持续夯实基层治理力量，引导社会力量广泛参与。

主持人：建设超大韧性安全城市是一项涉及多领域、多主体、多系统、多要素、多场景的系统工程。上海加快城市数字化转型，在很多硬件建设上已处于领先位置。立足《上海市韧性安全城市建设“十五五”规划》，如何充分发挥科技赋能作用，全方位全过程增强超大城市韧性安全，进一步形成城市安全风险事前预防的“上海经验”？

董幼鸿：瞄准“全面建成国内领先、国际一流的韧性安全城市”目标，上海应进一步聚焦“事前预防”转型这一核心方向，从风险感知、决策辅助、资源调度和闭环提升四个维度持续发力。

夯实感知底座，提升风险精准识别与预判能力。织密“空天地”一体化全域感知网络，推动物联传感设备在重点领域的规模化部署。持续完善“一网统管”城市运行体征指标体系，强化各类监测系统的功能集成与智能预警。运用机器学习、数字孪生等技术手段，提升灾害风险的中长期预测和短临预警能力。

强化智能辅助，提升风险治理的科学决策能力。积极推动各类灾害场景大模型的开发与应用。同时，建立差异化的智能预案库和辅助决策模型，实现从经验驱动向“数据+算法”驱动的决策升级。

搭建协同平台，提升资源整合与高效处置能力。进一步强化线上平台的功能集成，真正实现“一屏观天下、一网管全城”。构建全市统一的应急资源“一张图”，提高事件处置流程的标准化和可视化水平。

挖掘数据价值，提升复盘评估与危机学习能力。充分发挥大数据在城市风险治理中的“复盘镜鉴”和“学习载体”功能。构建开放共享的危机学习平台，形成“应对-记录-评估-改进”的闭环管理体系。

黄宏伟：结合《上海市韧性安全城市建设“十五五”规划》部署要求，对标超大城市精细化安全治理新标准，当前城市安全工作仍存在智能感知精准度不足、跨领域数据融合不充分、复合型风险预判能力薄弱、科创成果落地转化效率不高等问题。必须持续放大科技赋能优势，推动安全治理从被动应急处置向主动事前预防转型。

筑牢事前预防体系，首要是补齐前端智能感知短板。聚焦老旧小区、地下空间、城郊结合部等风险薄弱区域，增补优化智能感知终端，对燃气、电力、水务、交通等城市生命线工程实行全天候自动化动态监测。同时打破行业数据壁垒，实现安全风险数据统一归集、实时共享。

坚持源头治理导向，将科技赋能融入城市建设管理全生命周期。要把安全韧性评估、标准化风险防控要求嵌入市区空间规划、城市更新、重大项目建设全过程，运用数字化工具开展建设项目前置安全审查。同时搭建数字化闭环监管体系，对隐患排查、预警推送、整改落实、复核销号全流程线上管控、全程溯源。

深耕科创成果转化，持续完善超大城市安全共治体系。引导本土科研机构、市场主体聚焦超大城市防减救灾痛点和难点，开展核心技术攻关。同时推动数字化治理效能下沉，常态化开展基层数字化应急实战演练。通过持续探索实践、总结提炼、迭代优化，构建科技赋能、源头防控、全程管控、全民参与的现代化安全治理体系，打造超大城市事前预防治理标杆。

赵来军：归根到底要实现三个转变：从单点监测向全域感知转变，从经验判断向智能预判转变，从被动处置向主动防控转变。同时，坚持技术与机制并重、数字赋能与数据安全并重，把科技优势真正转化为制度优势和治理效能。

构建全域感知的城市安全“神经网络”。依托“一网统管”，推动公共视频、消防物联、水电气等多源数据汇聚，尤其加强城市生命线关键节点实时监测，让风险隐患能够早发现、早识别。

建设能够预测风险的城市安全“数字大脑”。利用大数据、人工智能、数字孪生等技术，围绕典型场景开展多灾种耦合分析和灾害链推演。特别要探索垂类大模型和智能体应用，提高极端事件前瞻预判能力。

打通从预警到处置的治理闭环。应推动智能预警与责任主体、应急预案、处置力量和基层网格直接联动，形成“监测-研判-预警-叫应-处置-反馈-复盘”的全过程闭环，使风险预警真正转化为治理行动。

以场景牵引推动数字治理实战化。上海拥有应用场景丰富、数据底座完备、基层治理扎实等优势，应围绕“高效处置一件事”，把高层建筑消防、地下空间防涝、危险化学品监管、大客流疏散、极端天气应对等作为实战场景，让算法在演练和真实事件中不断迭代。

原标题：《学术圆桌 全方位全过程增强超大城市韧性安全，增强防减救灾能力》