一文读懂：中国养老服务体系全景框架

一直以来，公众对养老服务体系有一个常见的困惑：养老不就是建养老院、发养老金吗？为什么听起来这么复杂？为什么有“居家”“社区”“机构”这么多概念？为什么养老要上升到国家战略？

答案藏在3.23亿老年人口的数据里、在“十五五”规划单列一章的顶层设计中，在从“老有所养”到“老有优养”的时代跨越之中。

一、时代坐标：为什么养老成为“国之大事”

养老服务体系之所以成为国家战略的重中之重，首先因为它面对的是一道前所未有的“人口考题”。

截至2025年末，全国60周岁及以上老年人口达3.23亿人，占总人口的23.0%；65周岁及以上老年人口达2.24亿人，占总人口的15.9%。全国人均预期寿命达79.25岁。我国老年人口数量排名世界第一，约占世界老年人口的24%。

更关键的是加速度。“十五五”时期，60岁及以上老年人口预计年均净增近1400万，高龄、独居、空巢老年人口将持续攀升。预计到2035年左右，我国60岁及以上老年人口将突破4亿人，进入重度老龄化阶段；到本世纪中叶将突破5亿人。

3.23亿是什么概念？ 它超过了美国的总人口，相当于整个欧盟人口的总和。

二、顶层设计：从“9073”到“十六字方针”

中国养老服务体系并非一蹴而就，而是经历了一个不断演进、逐步成熟的过程。

2000年，我国首次提出“建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”。

2005年，上海在全国率先提出“9073”养老服务格局——90%的老年人居家养老，7%的老年人依托社区支持养老，3%的老年人入住机构养老。此后，这一格局成为国家指导意见。北京于2009年提出“9064”模式（90%居家、6%社区、4%机构）。无论数字如何微调，居家为基础、社区为依托、机构为补充的核心逻辑始终未变。

真正的转折发生在2020年前后。 “积极应对人口老龄化”被正式确定为国家战略。2021年，国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，将“9073”养老模式作为构建养老服务体系的重要指导思想。

2025年1月7日，《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》发布——这是我国首次以党中央、国务院名义印发关于养老服务工作的意见。这一里程碑式的文件，标志着养老服务从部门工作上升为党和国家全局性工作。

进入“十五五”，战略部署进一步升级。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出，积极应对人口老龄化，健全养老事业和产业协同发展政策机制。“十五五”规划纲要将“积极应对人口老龄化”单列一章。

在这一演进中，“分级分类、普惠可及、覆盖城乡、持续发展”十六字成为中国特色养老服务体系的总体要求。

三、骨架搭建：城乡三级养老服务网络

如果把养老服务体系比作一座大厦，那么城乡三级养老服务网络就是它的骨架。

2025年《意见》明确要求加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络。2026年7月，民政部印发《城乡三级养老服务网络建设管理指引》，进一步将这一网络制度化。

第一级：县级综合养老服务管理平台——发挥“龙头”作用。 整合县级特困人员供养服务机构等资源，在县（市、区、旗）设置综合养老服务管理平台，承担服务示范、行业指导、资源协调等职能。推广智慧管理，利用智能设备对老年人状况和需求进行精准画像并及时匹配服务。

第二级：乡镇（街道）区域养老服务中心。承担“枢纽”功能。 依托条件较好的乡镇（街道）特困人员供养服务机构等设置区域养老服务中心。承担专业照护、资源链接、探访关爱等功能。一个区域养老服务中心可根据辐射能力覆盖多个乡镇（街道）。

第三级：村（社区）养老服务设施站点，夯实“节点”基础。 大力发展嵌入式社区养老服务设施、互助性养老服务站点。承担日间照料、助餐文娱等服务。目标是从龙头到枢纽再到节点，构成一个金字塔形的结构。

四、血肉填充：居家、社区、机构三类服务形态

有了骨架，还需要血肉。居家、社区、机构三类养老服务形态，构成了服务供给的完整链条。

居家养老——90%的“压舱石”。 居家是所有老年人的情感归宿和物理起点。2025年《意见》提出“巩固居家养老”，强调其“基本、基层和基础”地位。它要解决的是老年人床边、身边和周边服务的问题，满足助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急等多样化服务。

社区养老——7%的“枢纽站”。 2025年《意见》提出“强化社区养老依托作用”。关键是发展嵌入式社区养老服务，推行“社区+物业+养老服务”。增强专业照护、日间照料、康复护理、上门服务等能力。社区养老服务还包括“喘息服务”也就是短期照料。

机构养老——3%的“专业支撑”。 2025年《意见》首次明确“优化机构养老的专业支撑作用”。机构养老分为三类进行改革：兜底保障型（保障特困、失独、低保老人）、普惠支持型、完全市场型。

三类服务形态不是孤立的，而是要“贯通协调” ，让老年人在不同生命阶段、不同健康状态下，都能获得匹配的服务。

五、资金保障：多层次社会保障体系

服务体系离不开资金保障。制度化的资金安排是养老服务体系平稳运行的两大支柱之一。

基本养老保险： 截至2025年末，全国参加基本养老保险10.76亿人。“十五五”规划提出健全基本养老保险待遇确定和调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金。

长期护理保险： 这是解决失能照护“钱从何来”问题的关键制度。截至2025年末，长期护理保险参保人数达3.09亿人，享受待遇人数192.91万人。2025年基金收入369.62亿元，基金支出186.44亿元。定点服务机构超1.3万家，护理服务人员约40.28万人。“十五五”规划明确推进长期护理保险，系统性解决失能照护的资金问题。

财政投入： 2025年，各级财政用于养老服务和老年人福利领域的支出约1200亿元，其中中央财政支出超300亿元。

六、服务落地：关键数据与成效

截至2025年末，中国养老服务体系已取得一系列扎实成效：

设施网络： 全国共有各类养老机构和设施39.5万个，养老床位合计767.9万张。全国有县级公办养老机构4730个，覆盖率为100%；建成2.05万个乡镇（街道）区域养老服务中心。

护理型床位： 全国4.17万家养老机构中，护理型床位占比达67.5%。“十五五”目标进一步提升至73%。

家庭养老床位： “十四五”期间累计建设家庭养老床位57万张，提供居家养老上门服务3000万人次。

老年助餐： 全国老年助餐点达8万个。2025年中央彩票公益金安排3亿元补助2万个助餐点提升服务能力。

适老化改造： “十四五”期间累计支持特殊困难老年人家庭适老化改造224万户。

医养结合： 全国共有医养结合机构8289个。

从业人员： 全国养老服务从业人员139.5万人。

老年人津补贴： 全国享受老年人津补贴人数5353.8万人。

银发经济方面，2025年我国银发经济产业规模已突破9万亿元，预计到2035年将跃升至30万亿元。

七、现实挑战：仍有短板待补

成就固然显著，挑战依然严峻：

第一，养老服务规划布局需进一步贴近老年人口的实际分布和需求结构，提高资源配置的精准性和有效性。

第二，农村养老与长期照护体系存在显著短板。 农村老人经济保障偏低，家庭养老功能弱，社会化养老服务供给相对匮乏，服务设施和专业资源落后于城市。正如北京大学陆杰华教授所言，“如何使更多的农村老年人能够得到公平、普惠可及的养老服务非常重要”。

第三，长期照护缺口较大。 我国目前失能老年人约3500万人，失智老人也在1000万人以上。随着老龄化程度加深，这一数字还将持续攀升。

第四，医养结合通道尚未完全打通。 医疗健康资源与护理康复等养老服务的衔接仍不够顺畅，医保政策在社区和居家场景中的应用仍有一定限制。

居家是根，社区是脉，机构是补；事业是底线，产业是引擎，战略是保障。

中国养老服务体系，从“9073”格局到“十六字方针”，从三级网络到三类形态，从基本养老保险到长期护理保险；它不是一张静态的蓝图，而是一个动态演进、持续完善的系统工程。

正如“十五五”规划所部署的，深入实施积极应对人口老龄化国家战略，健全养老事业和产业协同发展政策机制，让3亿多老年人老有所养、老有所为、老有所乐——这不仅是一句承诺，更是一个14亿人口大国的长期行动。

文章来源：慧颐养生活馆

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