加强新领域新赛道制度供给

文/广东省人大常委会党组书记、主任黄楚平

当前以人工智能、具身机器人、低空经济等为代表的新领域新赛道加速崛起，成为推动高质量发展、塑造新动能新优势的关键引擎。新领域新赛道具有技术前沿性强、场景拓展广、跨界融合深等鲜明特征，对传统法律框架、监管模式带来全方位挑战，加强这方面制度供给，既是顺应科技革命潮流、保障产业安全发展的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化、提升国际规则话语权的战略举措。

当前，全球新一轮科技革命和产业变革深入发展，以人工智能、具身机器人、低空经济等为代表的新领域新赛道加速崛起，成为推动高质量发展、塑造新动能新优势的关键引擎。习近平总书记站在党和国家事业发展全局的高度，2024年在党的二十届三中全会上专门就“加强新领域新赛道制度供给”作出重要部署，2025年11月考察广东时进一步提出重要要求，今年7月在2026世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议开幕式上强调“人工智能技术发展越是一日千里，向上向善、造福人类的方向越要正确锚定，监管治理的尺度越要精准把握，防范失控的措施越要及时完善”，为我们把握世界科技发展大势、完善新兴产业未来产业治理体系提供了根本遵循、注入了强大动力。

深刻认识加强新领域新赛道制度供给的重大意义

新领域新赛道具有技术前沿性强、场景拓展广、跨界融合深等鲜明特征，对传统法律框架、监管模式带来全方位挑战，加强这方面制度供给，既是顺应科技革命潮流、保障产业安全发展的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化、提升国际规则话语权的战略举措。

加强新领域新赛道制度供给是顺应产业科技变革的内在要求。随着全球科技创新进入空前密集活跃期，以人工智能、量子信息、生物技术、新能源、新材料等为代表的前沿技术群体性涌现，不断催生新产业、新模式、新动能，技术突破的指数级爆发、产业形态的融合化裂变、要素体系的革命性更新，正在深刻改写生产力底层逻辑，与之匹配的生产关系、治理规则、要素配置体系若滞后缺位，必将形成制度壁垒，阻滞新质生产力充分释放。实践证明，技术突围是先手棋，制度供给是压舱石，唯有以系统性制度创新适配技术变革，方能抢占全球产业竞争战略制高点。加强新领域新赛道制度供给，本质是通过构建与新质生产力更相适应的新型生产关系，破除制约科技创新和产业升级的体制机制障碍，为技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级提供根本保障，为新质生产力蓬勃发展开辟广阔空间。

加强新领域新赛道制度供给是建设现代化产业体系的关键支撑。新领域新赛道是现代化产业体系的新支柱和增长极，通过完善产业链协同发展机制、健全关键核心技术攻关的新型举国体制、构建包容审慎监管框架等一系列制度设计，打通从技术研发、中试转化到规模化应用的产业全链条堵点，引导资本、人才、数据等先进生产要素向产业高端环节集聚。实践证明，制度供给滞后是新兴产业发展的关键堵点。以海陆空全空间智能无人体系为例，这一领域涵盖无人驾驶汽车、无人驾驶航空器、无人船艇三大产业，涉及空域资源使用、路权分配、运行监管、责任认定、数据算法、隐私保护等多重法律问题，无人驾驶汽车责任认定在法律上仍待进一步明确，无人驾驶航空器适飞空域管理还需细化，无人船艇领域尚无专门立法。通过强化制度供给，能够精准破除体制障碍、降低交易成本、规范竞争秩序，为新兴产业规模化商业落地松绑减负、提供保障。

加强新领域新赛道制度供给是赢得国际竞争主动、参与全球治理的战略抉择。当今世界正经历百年未有之大变局，国际产业科技竞争空前激烈，焦点日益集中于新领域新赛道的主导权和话语权，谁能率先构建适配新领域新赛道的制度体系、规则标准、治理模式，谁就能抢占科技革命制高点、产业发展主导权、国际规则话语权。反之，制度供给滞后，就可能陷入“技术突破了、产业却长不大”“创新领先了、规则却受制于人”的被动局面。此外，新领域新赛道的技术研发、产业协作、市场拓展均深度嵌入全球产业链创新链，国际化特征明显，发达经济体纷纷将发展新兴产业、未来产业上升为国家战略，通过充实立法、政策、标准等工具箱，力图以国内规则实践引领国际标准制定，在全球规则空白区、博弈期抢占先机。加强新领域新赛道制度供给，就是要构建符合国际惯例、引领时代潮流、具有中国特色的制度优势，争取新领域新赛道未来发展的主动权。

把握加强新领域新赛道制度供给的原则理念

加强新领域新赛道制度供给，必须坚持正确方向、遵循科学规律、突出重点环节，确保制度设计精准有效、务实管用。

坚持党的全面领导，把牢正确政治方向。习近平总书记指出，“加强党对一切工作的领导，这一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各环节落实和体现”。加强新领域新赛道制度供给，必须深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，将党的领导贯穿制度设计、执行、监督全过程，确保制度供给始终沿着习近平总书记指引的方向前进，始终服务于国家重大战略需求，始终符合中国式现代化建设的根本要求。

坚持人民至上，体现治理的公共属性。习近平总书记强调，“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障”。这一轮科技革命的核心领域包括人工智能、生物制造、量子科技等，天然具有强公共品属性，正在深度重塑生产方式、分配格局、社会结构，既有利于夯实全社会物质基础，也可能带来就业极化、分配失衡、发展差距等问题，不能简单交由市场自发主导，需要通过制度供给促进科技向善。这就要把满足人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点，健全新型生产要素参与分配的规则体系、完善人工智能算法治理规则、引导平台与技术企业承担分配责任机制等，让新技术、新产业更好服务于提高人民生活品质、促进人的全面发展。

坚持创新驱动，服务新质生产力发展。习近平总书记指出，“新质生产力的显著特点是创新，既包括技术和业态模式层面的创新，也包括管理和制度层面的创新”。新领域新赛道是创新最活跃、最密集的领域，沿用既有规制逻辑不仅会压缩企业技术试错与场景创新的空间，更会阻碍生产要素在前沿领域布局，错失产业换道超车的战略窗口。因此，这方面制度供给必须紧紧围绕服务创新、激励创新、保护创新这条主线，坚决破除一切制约创新的思想障碍和制度藩篱，完善知识产权保护、科技成果转化、科研人员激励、要素市场化配置等制度，构建鼓励探索、宽容失败、开放包容的制度环境，让制度供给始终跟上技术变革节奏，最大限度激发各类创新主体的积极性、主动性、创造性。

坚持包容审慎，注重统筹发展和安全。习近平总书记强调，“未来产业技术迭代快、影响因素多、决策风险大，对我们的领导能力和治理水平提出了更高要求”。新领域新赛道具有成长潜力大、不确定性强、风险外溢性广的特征。一方面，其发展规律尚在探索之中，从技术突破到场景落地、从模式探索到产业成熟，往往要经历市场反复试错、持续迭代的漫长过程；另一方面，前沿技术的颠覆性突破伴随内生风险，野蛮发展可能带来算法滥用、隐私泄露、伦理失范等。唯有在制度设计中尊重科学、顺应规律，兼顾创新包容与风险防控，采取“沙盒监管”、“触发式”监管、“观察期”管理等柔性治理方式，既留足技术迭代、产业培育的试错空间，又前置筑牢科技伦理、数据安全的制度防线，才能确保技术、数据、产业链、供应链等关键领域安全可控，保障新兴产业未来产业行稳致远、健康发展。

切实发挥立法在新领域新赛道制度供给中的重要作用

新领域新赛道本质是一场涵盖生产方式调整、治理模式重塑、体制机制突破的系统性变革，是进一步全面深化改革向生产力前沿、制度空白区延伸的具体形态。改革越是进入深水区、无人区，越离不开法治的引领、规范与保障，越是颠覆性的产业变革，越需要系统性、可预期的制度供给。立法作为制度供给的最高层级、最权威形式，能够从根本上解决新领域新赛道制度供给的合法性、稳定性、系统性与公正性问题。通过加强新领域新赛道立法，将这场前沿改革全面纳入法治轨道，实现改革决策与立法决策高度统一，为新领域新赛道加速成长提供稳定、清晰、可预期的良好制度环境。

从战略高度明确远近结合的立法路径。新领域新赛道往往意味着对既有法律规则的突破，由于综合性立法的难度大、周期长，难以满足相关产业发展的迫切需求，有必要采取远近结合的立法路径。一方面，积极鼓励地方创新，发挥地方立法探索性补充性功能，特别是用好经济特区立法变通权，围绕当地新兴产业未来产业发展，因地制宜制定地方性法规或政府规章；另一方面，适时总结地方经验，对相关法律进行修改，条件成熟时则对这个领域开展专项立法。比如，全空间智能无人体系涉及道路交通安全法、公路法、民用航空法、海上交通安全法、海商法等相关法律，近年来北京、广州、深圳、武汉、合肥、珠海、苏州等地均围绕自动驾驶、低空经济等出台地方性法规，对无人驾驶载具的法律地位、产业发展、事故责任、数据共享等作出规定，国家层面已修改民用航空法，正在修改道路交通安全法，对无人驾驶航空器、汽车领域有关法律问题作出规定，解决地方立法碎片化和区域壁垒问题。从长远看，建议适时研究开展无人驾驶领域专项立法，为海陆空联动的全空间运行模式和协同产业生态，构建兼顾安全与效率的系统全面法律规则，率先在全空间智能无人体系治理中推出中国方案。

强化重点领域、关键环节的制度创新。新领域新赛道技术路线多元、产业业态繁杂，必须锚定关键环节精准发力，以制度创新的重点突破带动新赛道生态的整体进阶。作为全国经济第一大省和制造业强省，广东省区域创新能力连续9年全国第一，“深圳—香港—广州”创新集群去年跃居全球创新集群榜首，高新技术企业总量超7.7万家、占全国15.4%，人工智能核心产业规模超3000亿元、占全国约1/4，低空经济发展指数全国第一，民用无人机产量占全国九成以上，消费级无人机占全球70%市场份额，工业机器人、服务机器人产量均居全国第一，新领域新赛道方面的法治需求更为迫切。广东省人大常委会专门制定加快建设现代化产业体系专项立法计划，采取“1+N+X”立法模式，统筹省市立法资源，系统性加强新领域新赛道制度供给，在全国率先出台制造业高质量发展促进条例，党的二十届四中全会后率先制定科技创新条例，明确约40项首创性制度措施，为科研单位、科技人员在科技成果转化等方面松绑减负，正在加快制定人工智能发展促进条例、低空经济发展条例、数据条例、智能网联汽车发展促进条例等。在立法中，将注重构建产学研用深度融合的全链条创新制度体系，畅通实验室到市场的转化通道，创新政府引导、市场运营的应用场景供给机制，完善数据要素流通规则，在新业态法律权利义务规范、数据隐私存储保护等方面加强制度创新，积极构建创新型大中小企业融通发展的产业生态。

探索适配新领域新赛道的立法技术。针对新领域新赛道细分度高、发展迅猛的特点，以精准化、轻量化、高效化为导向，开展“小切口、小快灵”立法，聚焦单一核心问题精准切入，有几条立几条、管用几条定几条，为新质生产力发展提供靶向法治供给。探索“前瞻+包容”的弹性立法范式，在立法中设置弹性条款、授权条款、过渡条款，为未来技术迭代、模式创新预留制度空间。建立“沙盒监管”法律机制，允许特定区域、特定企业在可控范围内开展创新试点，在试验期内豁免适用部分现行法规。构建鼓励创新、宽容失败的制度机制，对探索性、试验性行为，只要不违反法律强制性规定、不危害公共利益，就予以法律保护。建立健全立法动态调适机制，常态化开展立法后评估与即时清理修订，根据业态演变灵活调整制度设计，增强法规的针对性、适用性、可操作性。

建立健全畅通高效的立法响应机制。新兴领域的技术路线、商业模式、应用场景均处于快速演进中，产业发展速度往往领先于制度供给节奏，这就要求对产业发展急需、创新主体期盼的立法项目，开通绿色通道，加快立项、起草、审议进程。如何收集产业前沿的法治需求，关键是充分发挥基层立法联系点、人大代表产业联络站等民意“直通车”作用，将广纳产业智慧、倾听企业诉求贯穿新领域新赛道立法全流程，广泛收集企业在技术落地、场景开放、标准衔接、知识产权保护等方面的卡点堵点与实操建议，梳理技术的客观边界、业态的真实痛点与风险的防控难点，推动产业一线的鲜活实践、发展经验转化为法规的具体制度设计，有效破解规则脱节、制度空转等问题，推动新领域新赛道立法深度贴合产业发展实际、充分凝聚经营主体共识，实现立法进程与产业发展同频共振。

以粤港澳大湾区为突破口增进制度供给的跨境协同。当前全球新兴领域规则体系正处于加速重构的关键窗口期，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，主动与国际高标准规则深度衔接，积极参与全球数字治理、人工智能治理、生物安全治理等国际规则磋商，有利于提升我国在国际规则制定中的话语权和影响力。粤港澳大湾区作为我国唯一跨境要素流动的区域，也是经济活力最强、开放程度最高的区域之一，有基础有条件为我国新领域新赛道跨境治理提供先行示范。国家“十五五”规划纲要明确部署“深化粤港澳大湾区建设，强化科技创新、经济发展、公共服务等方面规则衔接、机制对接，加强法治保障”。建议支持粤港澳三地在人工智能治理、数据跨境流动、知识产权保护、资格互认等领域加强规则机制衔接，促进湾区内要素高效便捷流动、产业深度协同，并借助港澳国际化中试验证、法律服务、标准认证、伦理审查等高端服务，逐步将湾区规则输出为全球治理共识，为我国参与全球前沿产业治理探索积累经验。

来源 | 学习时报

编辑 |孙爽

审核丨秦婷

责编 | 兰银帆

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