低空空域管理改革的要素驱动、发展现实和实践路径

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低空空域管理改革的要素驱动、发展现实和实践路径

康冲, 华明壮, 黄博伟

作者简介

康冲，男，南京航空航天大学党政办公室助理研究员，主要研究方向为低空政策研究；华明壮，男，南京航空航天大学通用航空与飞行学院讲师，主要研究方向为城市空中交通、无人机运营；黄博伟，男，南京航空航天大学党政办公室助理研究员，主要研究方向为低空政策研究、飞行器设计。

文章来源

原文载于《南京航空航天大学学报（社会科学版）》2026年第4期。

引用本文

康冲, 华明壮, 黄博伟.低空空域管理改革的要素驱动、发展现实和实践路径[J].南京航空航天大学学报(社会科学版),2026(4):99-108.

康冲, 华明壮, 黄博伟 ：《低空空域管理改革的要素驱动、发展现实和实践路径 》，《南京航空航天大学学报(社会科学版)》2026年第4期，第99-108页。

低空空域作为低空经济发展的核心空间载体，其管理改革是推动低空经济高质量发展的关键。通过分析政策体系、技术创新与市场需求三大核心驱动要素，构建“三角协同”改革驱动模型，进而揭示其互动机制与阶段特征。针对当前央地权责配置失衡、制度执行效能不足、传统管理模式与新兴业态适配性弱等问题，提出创新空域治理体系、激发市场活力、构建权责协同机制等实践路径。具体措施包括建立分级分类管理架构、实施动态精细化管理模式、创建“承诺制+后评估”审批试点、搭建低空运营公共服务平台以及完善安全信用评价体系，系统推进低空空域管理改革，助力低空经济安全、高效、规模化发展。

关键词：低空经济；空域管理改革；要素驱动

文章导览

一、引言

二、我国低空空域管理改革的要素驱动分析

三、我国低空空域管理发展现实分析

四、 我国低空空域管理改革的实践路径

五、结语

一、引言

低空经济是依托低空空域资源，“以民用有人驾驶航空器和无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动航空器研发、生产、销售以及低空飞行活动相关的基础设施建设运营、飞行保障、衍生综合服务等领域产业融合发展的综合经济形态。”随着全球科技革命与产业变革的深入推进，低空经济正成为世界主要国家竞相布局的战略新高地。“根据我国空域监管的相关规定，业内普遍认为我国低空空域的高度为3000米以下，具体高度则视地区特性和实际需求而定。”低空空域是低空经济运行的核心载体，低空活动的开展与空域管理密切相关，其管理水平直接决定低空经济能否实现安全与效率并重的高质量发展。近年来，我国出台了一系列关于低空空域管理改革的政策文件。2010年，国务院、中央军委发布《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，明确了深化低空空域管理改革的总体思路、主要任务和措施，被视为结束我国低空空域全面管控历史、对低空空域重新进行分类和差异化管理的关键举措。2016年，为进一步推动通用航空发展，国务院发布《关于促进通用航空业发展的指导意见》。2025年11月，中央空管办出台《国家级和省、市级低空飞行综合监管服务平台功能要求（1.0版）》《国家级和省、市级低空飞行综合监管服务平台信息交互规范（1.0版）》，对低空管理系统建设进行规范，体现了国家对进一步深化低空空域改革、实现低空经济高质量发展的决心。

低空经济的蓬勃发展高度依赖空域这一战略性公共资源。“低空空域管理改革，就是要在确保空防安全和飞行安全的前提下，探索有利于促进通用航空发展的低空空域管理模式，最大限度盘活低空空域资源，促进通用航空事业健康有序发展。”与以往主要面向高空、高速运输航空的空域管理模式不同，低空空域管理模式在空域结构、运行标准和服务对象上具有显著差异。传统空域管理以保障大型民航客机和高空飞行活动为主，运行体系相对集中统一；而低空空域管理面向的是低空、低速、高密度、多元化的飞行活动，涵盖无人机、电动垂直起降飞行器、通用航空等多种类型的新型航空器，对空域使用的灵活性、响应速度和信息协同能力提出了更高要求。“长期以来，我国过于强调空域资源的主权性、国家性、安全性，采用单一而严苛的空域管理模式，导致低空空域开放范围有限，低空飞行审批流程繁琐，从而造成低空空域资源的极大浪费，难以满足低空经济快速发展要求。”因此，充分开发、高效利用低空空域资源具有战略意义，应当加快低空空域管理改革，促进低空空域资源开发利用，提高低空管制空域服务能力。基于此，本文以低空空域管理为核心，分析我国低空空域管理的要素驱动和发展现状，并在此基础上提出相应改革策略，以期加快我国低空空域管理改革步伐，为低空经济高质量发展提供理论参考与政策启示。

二、我国低空空域管理改革的要素驱动分析

（一）低空空域管理改革的核心驱动要素

1. 政策体系

空域资源兼具主权性、公共安全性与经济价值性的复杂属性，其管理体制改革涉及军方、民航、地方政府、企业等多方主体的权责重构与利益平衡，是一项复杂的系统工程。低空空域管理改革的进程与政策体系的演进息息相关。纵观通信、导航等涉及国家战略性资源行业的发展历程，其管理体制改革往往经历了从严格管控到试点探索的演进过程。在此过程中，政策法规的完善直接影响资源利用的效率和产业发展的速度。与这些行业相比，低空空域管理还涉及军方、民航、地方政府及市场主体等多方权责关系，对国家安全、公共安全和航空安全的要求更高，改革复杂性更大，也更依赖政策的系统性、协同性与前瞻性。

从我国的实践来看，国家层面的战略引领与制度创新持续为低空空域管理改革注入强劲动力。一是将低空经济确立为国家战略。2023年中央经济工作会议将“低空经济”作为战略性新兴产业之一，其发展离不开空域资源的有效供给，低空空域管理改革迫在眉睫。二是核心法规取得关键突破。中央空管委办公室于2023年11月发布《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》，旨在从国家立法层面规范和加强低空空域管理，进而推动形成内容科学、形式完备的低空空管法律规范体系。三是军地协同机制逐步深化。相关部门积极回应地方政府关于低空经济发展的诉求，持续扩大低空空域供给，为低空经济发展提供了重要空域保障。四是地方政府的积极性得到有效激发。为实现区域经济高质量发展、寻求财政收入新增长点，地方政府对低空空域管理日益重视，力图发挥低空经济产业链长、科技附加值高、拉动作用强的优势。

2. 技术创新

低空空域管理具有高复杂性、强动态性等特征，其高效运行离不开技术的支撑。从功能属性来看，技术对低空空域管理的创新驱动主要体现在基础保障能力、动态管理能力和协同服务能力三个维度：

基础保障能力是低空空域管理的技术底座，着力解决“管得住”的前提性问题。前沿技术为构建低空空域管理的基础能力提供支撑：高精度定位与导航技术是实现航空器依规飞行、空域精细划设的技术前提；5G-A、6G通信技术为保障海量飞行器与管控平台间的超低时延、高可靠数据交互奠定基础。“在技术支撑的研究方面，学界普遍认为，无人机、电动垂直起降飞行器等新兴飞行器的快速发展，使得低空空域具备更高效的管控和监控能力。”

动态管理能力聚焦于解决“调得动”的问题，即通过智能化技术实现空域资源从静态管理向动态响应转型。智能化技术的不断发展正推动低空空域管理模式发生根本性变革，传统依赖人工审批和电话协调的管理模式已难以应对低空飞行“高频次、高密度”的挑战，而基于人工智能的流量管理和智能航迹规划技术，可实现空域资源的秒级分配与动态优化，显著提升管理效率。

协同服务能力着眼于解决“飞得好”的问题。借助前沿技术构建统一的数字化服务平台，整合军方、民航部门、地方政府等多元主体的审批权限与数据资源，为企业提供飞行计划申报、空域状态查询、气象预警等服务，使企业在开展跨区域飞行时无需重复对接。这种以用户需求为导向的技术创新，实现了让数据多跑路、企业少跑腿，将复杂的空域协同管理过程可视化、便捷化，从而有效激发市场活力。

3. 市场需求

“对于具有新质生产力特征的低空空域资源，只有理清其与经济社会发展需求的主体性辩证关系，才能更好地进行科学利用。”市场需求是低空空域管理价值实现与模式演进的基础。从空域使用主体来看，各类低空活动均对空域资源的可及性、使用效率和安全性提出明确要求，构成了空域管理改革的直接驱动力。低空空域管理的需求可分为运行保障类、效率提升类和安全控制类。运行保障类需求以获取基础空域资源为主，集中在通用航空、物流配送等领域，包括空域划设、飞行计划审批等，主要解决传统模式下空域“看不见、申请难、用不上”的问题。效率提升类需求以优化空域使用体验为核心，涉及城市空中交通、大规模物流网络等，主要解决审批流程响应慢、空域利用率低、难以支撑商业化运营的问题。安全控制类需求以应对高密度、高复杂度运行为目标，涵盖融合飞行监视、冲突解脱、应急响应等，主要解决飞行活动失控、航空器冲突、空域使用无序等公共安全风险。

从产业现实需求动向来看，一是无人机物流配送的规模化发展，亟需低空空域管理提供稳定、可靠的轻型货运航路网络和简化的飞行报备流程，以支撑“即时响应”的商业模式。二是随着农林喷洒、电力巡检等传统通用航空作业应用范围扩大，对空域使用的便捷性和灵活性提出了更高要求，亟需更精细的空域分类和更高效的协同机制。三是随着居民生活水平和消费水平的提高，低空旅游市场快速成长，要求管理方在确保安全的前提下，能够提供临时性、特定区域的空域使用授权。四是无人机医疗急救、灾情勘察等新型应急保障任务的涌现，对空域的应急响应能力和特殊通道的快速开辟能力提出更高挑战。

从区域维度来看，不同省份的资源条件、产业基础与发展阶段，决定了其低空空域管理的差异化需求与改革路径。以四川为例，作为全国首个低空空域协同管理改革试点，其通过建立“军地民”三方协同机制，将飞行计划审批时间大幅压缩，体现了西部省份以体制机制创新驱动空域效率提升的典型特征。东部沿海地区以广东为代表，面对城市空中交通与跨境物流对高频次、高时效的运行需求，其需求结构更聚焦于精细化调度与协同化运行。相比之下，东北地区（如黑龙江）及中西部部分省份空域资源相对充裕但基础设施不足，其管理需求仍以运行保障类为主导，首要解决的是农林作业与传统通航“能不能飞”的准入问题。这种差异格局意味着，低空空域管理改革不宜采取“一刀切”式的资源配置模式，而应在国家统一框架下为地方探索留出空间，鼓励各省根据自身发展阶段形成分类分层、差异适配的改革路径。

（二）低空空域管理改革要素驱动逻辑框架与阶段特征

1. 低空空域管理改革要素驱动的逻辑框架

政策驱动、技术创新与市场需求共同构成推动低空空域管理系统演进的核心要素，三者形成相互依存、协同互动的耦合关系。政策驱动作为顶层设计，为管理改革提供制度保障与法规依据；技术创新作为关键支撑，为空域精细化管理提供实现路径与技术可能；市场需求作为根本牵引，推动管理模式持续优化与服务升级。从三要素的内在逻辑看，政策驱动引导技术创新的方向，并为市场需求的释放破除制度壁垒；技术创新一方面为政策落地提供工具支撑，另一方面通过提升管理效能挖掘并满足潜在市场需求；市场需求则反向推动政策优化与技术迭代，形成闭环反馈机制。三者构成低空空域管理系统演进的“三角协同”驱动模型（如图1所示）。

图1“三角协同”驱动模型

具体而言，政策驱动通过制定空域分类标准、明确管理权责、建立协同机制，为空域资源的高效利用奠定制度基础。技术创新通过构建数字化管理平台、智能化监控网络和自动化决策系统，将政策理念转化为可操作的管理实践。市场需求则通过多元化的应用场景和差异化的服务需求，推动系统向更灵活、更高效、更安全的方向演进。

2. 低空空域管理不同发展阶段要素驱动特征

“低空经济要素对低空经济发展既产生单环节作用又产生集体合力，同时低空经济发展的不同阶段对不同要素作用的发挥要求也不一样。”低空空域管理体系的演进遵循“从管控到赋能、从粗放到精细”的基本规律，可依次划分为萌芽发展、探索发展、快速发展和稳步发展四个阶段。其中，萌芽阶段以保障国防安全为核心，政策驱动占据绝对主导地位，管理体制呈现明显的军民二元分割特征，空域资源配置优先满足军事需求，通用航空等民用活动受到严格限制，技术依赖人工审批与基础通信设备，市场需求受到高度抑制，仅特种作业和训练飞行活动零星开展。此阶段典型特征是“安全优先、严格管控”，政策呈单向主导，技术与市场要素的作用尚未显现。探索阶段，随着低空经济潜力初步显现，政策驱动由严格管控转向试点先行，探索管理创新。技术创新逐步被引入，为精细化管理提供初步支撑。市场需求开始释放，无人机物流、农林作业等新兴业态初步发展，对空域使用的便捷性和灵活性提出更高要求。此阶段呈现“政策试点先行、技术局部突破、市场初步激活”的特征，三要素初步互动。快速发展阶段，在试点经验积累的基础上，政策驱动转向制度化构建，国家层面加快推进空域管理立法进程，管理体系逐步规范化。技术创新实现重要突破，人工智能、大数据等技术被广泛应用于空域动态分配等核心环节，管理效率显著提升。市场需求呈现规模化、多元化特征，城市空中交通、大型物流网络等新型业态快速发展。这一阶段形成“政策系统引导、技术全面赋能、市场深度驱动”的良性互动格局，三要素协同性显著增强。稳步发展阶段，低空空域管理进入高度智能化阶段，政策体系趋于完善稳定，侧重于构建适应创新业态的柔性监管框架。技术趋于成熟，有效支撑大规模飞行活动管理。市场需求旺盛，低空经济融入社会生产生活各个方面，空域资源实现按需动态分配与高效利用。此阶段呈现出“政策精准引导、技术智能驱动、市场生态繁荣”的特征，三要素实现深度融合与动态平衡。

总体来看，当前我国正由探索发展阶段向快速发展阶段迈进，这一时期低空空域管理三要素驱动作用尤为关键，要求政策驱动、技术创新和市场需求三要素既要单点突破，又需形成合力。其中，政策引导至关重要，既为各环节发展创设直接与间接条件，又从顶层规划视角引导低空空域管理，以实现体系化推进。

三、我国低空空域管理发展现实分析

（一）我国低空空域管理的发展历程

2010年，国务院与中央军委联合发布《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，标志着低空空域管理迈入全面深化改革的新阶段。此后，我国低空空域管理改革试点历经三个阶段：2010—2014年的首轮改革突出空域分类化管理，将原由军方管制的低空空域划分为管制、监视、报告三类，通过审批与报备结合的方式分类管理。试点覆盖全国14个省（自治区、直辖市），约占全国空域面积的33%，划设254个空域和12条目视航线；管制空域审批时间缩短至飞行前4小时，监视和报告空域仅需提前半小时报备，显著提升了通航飞行效率。2015—2018年的第二轮改革突出空域精细化管理，聚焦动态调配与服务保障体系建设，在珠三角和海南地区试点优化空域审批制度、实施空域动态灵活使用、建立低空空管服务保障示范工程、加强“低慢小”航空器安全管控等举措，着力破解空域管理粗放、使用效率不高的难题。海南作为示范省，划设23个低空空域和3条航线，构建全省低空飞行网络，并推行“当天申报当天起飞”制度，实现一站式审批服务。2019—2023年的第三轮改革突出空域协同化管理，以军地民三方协同机制为核心，四川率先成立省级低空空域协同管理委员会，整合政府、军方、民航及公安资源，将任务、空域、飞行计划申请简化为单一报备环节。三轮低空空域管理改革试点通过分类化、精细化、协同化的递进探索，初步构建了具有中国特色的低空空域管理体系。三轮改革接续推进、各有侧重、逐步深入，在省域范围内探索了低空空域管理的组织形式和空域分类划设方法，并在自主目视飞行规则、飞行服务保障体系建设、军地民协同配合等方面进行了实践，为全国改革积累了经验。

（二）我国低空空域管理现存问题及成因分析

1. 权责配置矛盾

在主体权责方面，低空空域管理中多方主体权责边界不清，本质上是我国空域管理体制改革滞后于实践需求的集中体现。“当前我国的军民空管协同机制尚不完善，军航与民航、地方之间的协调配合存在不足。”这种权责不清的格局主要体现在三个方面：一是中央空管委作为顶层协调机构，其统筹作用发挥不充分。尽管中央空管委名义上承担空域统一管理职责，但在实际操作中仍延续传统军民航分治模式。二是军民航协同机制存在结构性矛盾。军方仍沿用“一事一报”的审批方式，而民航部门则积极推进简政放权，两者在审批标准、响应时效等方面存在制度性差异。三是地方政府与企业之间的权责关系尚未理顺。在现行法律框架下，地方政府仅承担辅助性管理职能，无法深度参与空域规划与资源配置。

在央地多层管理体系的适配性方面，以湖南为例，作为全国首个全域低空空域管理改革试点拓展省份，其在省级层面构建了全域低空空域协同运行管理的技术和制度保障体系，取得了多项开创性改革成果；然而，在具体执行方面，由于低空经济涉及多个领域和部门，市县层面存在协调难度大、资源分配不均等问题，职能错配问题突出。一是地方参与空域管理的机制尚不健全。空域和飞行作为中央事权，主要由军队和民航部门管理，地方在参与空域管理方面缺乏完善的体制机制，在推进相关立法时面临较大约束。二是跨部门协同治理能力不足。例如，飞行计划审批仍采用“一事一批”模式，流程繁琐且效率低下；“一网通办”尚未全面普及，部门间协调不畅，监管合力不足。三是低空经济市场仍处于培育初期，民间资本参与意愿不强，市场活力有待提升。

在安全与市场的平衡方面，当前，我国低空空域改革正面临市场发展与安全监管之间的矛盾。以美国为例，2018年美国联邦航空管理局（FAA）推出了无人机低空授权和通知能力平台，通过无人机系统（UAS）数据交换，实现了FAA与第三方服务商间的空域数据共享及审批流程自动化，显著提高了空域管理的安全性与灵活性。相比之下，我国无人机企业长期因空域供给静态化与需求动态化之间的冲突而遭遇航线运行困难。一方面，企业需要更多的空域资源来满足爆发式增长的市场需求；另一方面，静态化的空域管理不仅增加了安全隐患，也限制了空域资源利用效率和市场活力。这一矛盾的根源，在于空域资源公共属性与经济属性天然存在内在张力，现行“军主民辅”的管理体制以国防安全为首要导向，与地方发展低空经济、民航保障运行安全的目标存在冲突，导致政策执行中出现监管标准不一与碎片化问题。

2. 制度与执行错位

第一，试点范围的局限性。“尽管《中华人民共和国飞行基本规则》规定‘国务院及空管委统一负责’，但实际上大部分管制事项由空军执行，民航局仅在部分民用航路和机场附近空域拥有有限权限。”当前的改革试点主要集中在军方管制的低空空域，尚未有效拓展至民航航路内的低空空域资源。民航航路作为高空通道的核心组成部分，其严格的垂直分层管理模式与低空飞行器灵活运行的需求之间存在结构性错位。这种试点范围的局限性，不仅制约了低空空域资源的充分利用，也限制了改革试点成果的推广和应用。

第二，制度建设的滞后性。我国民用航空起步较晚，早期空域管理以国防安全为核心，通航政策执行“管”大于“放”，呈现出粗放式政策设计特征。随着低空空域逐步开放，政府逐步摒弃粗放式设计，转而强化精细化管理，但制度建设仍然存在滞后性。试点地区在探索过程中采取的某些做法，已偏离现行国家空域管理规章，尚未获得立法层面的确认。《国家空域基础分类方法》虽将空域划分为七类，但对eVTOL（电动垂直起降航空器）等新型航空器的适航标准与空域准入规则尚不明确，导致企业在“先行先试”过程中面临较高的合规风险。

第三，标准体系的差异性。“各试点省分别建设的飞行服务保障系统，缺乏全国统一的技术规范和标准。”尽管2022年以来已初步建立全国性技术框架，但在数据接口、更新机制等具体执行层面，各省级系统间仍存在差异。这种割裂状态导致跨省飞行需重复提交多项材料，审批周期显著延长。其核心问题在于，全国统一的空域编码体系、无人机电子围栏技术规范、低空通信导航频率标准等基础性文件尚未完善，使得大规模低空基础设施建设面临互联互通瓶颈。综上所述，我国低空空域管理改革亟需突破“最后一公里”的执行障碍。

3. 政企互动存在障碍

第一，审批繁杂难以及时响应企业诉求。现行低空空域审批体系在实际运行中主要存在三大矛盾，制约了低空经济的市场化进程：其一，审批流程碎片化，与企业对运行效率的诉求相冲突。企业申请飞行活动需分别向军方和民航部门重复提交材料，增加了运营负担。其二，静态审批模式与动态运行需求相脱节。尤其在无人机即时起降、临时航线调整等场景下，现有审批体系缺乏有效的快速响应机制。其三，区域标准异构化与全国网络化发展趋势不相适应。各省自建申报平台往往互不兼容，企业开展跨区域飞行时，不得不针对不同系统重新进行技术对接，显著增加了企业运营成本。尽管海南、四川等地已开展“一站式”服务的试点工作，但全国大部分地区的低空空域行政审批仍沿用传统的“一事一议”模式。该模式要经过军、民、地三方的多层级审批，在跨区域飞行时，甚至需要重复提交相关材料。此类繁琐的审批流程，严重制约了低空飞行活动的时效性与灵活性。

第二，传统管理模式不适配新兴业态。当前的空域管理体系主要基于传统有人驾驶航空器的运行特点构建，其突出特点是集中管制与固定航路规划。然而，这种体系难以适应低空经济所要求的灵活、分散的运行模式。一方面，现有监管技术在微型、轻型航空器的识别与跟踪方面存在能力短板，导致低空飞行活动存在一定的监管空白；另一方面，长期沿用的审批制度与运行标准未能充分适配无人机等新兴技术的特性，导致相关企业合规成本较高。此外，空域资源配置仍以静态为主，难以响应即时配送、城市空中交通等新兴业务对空域动态使用的需求，制约了低空经济的发展效率。这些现象共同揭示出现行空域管理体制在技术手段、管理理念与制度安排上，与快速发展的低空经济创新业态之间的深层次适配矛盾。

四、我国低空空域管理改革的实践路径

（一）创新空域治理体系

空域治理作为国家治理体系的重要组成部分，亟需构建“中央统筹-地方赋能-协同增效”的多维创新框架，立足制度重构、技术赋能和机制创新，破解空域资源供需错配与管理效能滞后等现实难题，构建现代化空域治理体系。

1. 构建“中央-地方”分级分类管理架构

空域分类管理是统筹民用运输航空、通用航空和军事航空差异化需求，确保空域资源安全、合理、有效利用的必然要求。在中央层面，应强化空域资源的统一规划与动态调配，制定全国性低空空域分类标准，明确民航航路与低空空域的垂直分层管理机制，避免资源使用冲突。加快低空空域立法进程，“从法律层面清晰界定各部门在低空空域管理中的职责与权限，理顺管理体制，建立起统一、科学、规范的管理流程和统筹标准，填补现有法规的空白，使整个低空空域管理有法可依、有章可循。”在地方层面，应落实地方政府主体责任。可借鉴湖南、四川等试点省份经验，赋予省级政府低空空域划设权，建立省级统筹、市县执行的协同机制。

为此，可构建央地协商赋权机制，将省内特定低空空域的管理权限有条件地下放至地方。具体而言，依托国家空域管理委员会设立央地联席办公室作为常设协调平台，通过定期协商会议共同制定空域规划并厘清权责边界。在此基础上，实施分类分级授权管理策略，依据空域核心功能属性及所需管控强度对空域资源进行差异化授权，形成“中央管全局、地方管特色”的分工模式。

2. 推行空域动态精细化管理模式

空域的动态划设与管理是低空经济高效运行的核心保障。“建立动态空域管理机制，根据飞行活动的实际情况，实时调整空域使用范围和限制条件，依托信息化系统实现对空域资源的动态监控与管理，及时发布空域使用信息，为飞行活动提供准确指引，减少静态管理导致的飞行冲突和延误。”可依托北斗与5G-A等技术构建市县两级低空三维地理信息系统，实时感知并更新空域使用状态，实现空域资源弹性分配。例如，在高峰时段可临时开放物流专用空域，实现动态调度。

在数据共享层面，应打通民航局“低空飞行国家综合监管服务平台”与各地方飞行服务站的数据接口，推动跨区域空域信息互联互通，从而解决跨省飞行重复审批等问题。在飞行管理方面，应构建集成人工智能航路规划、区块链身份认证和边缘计算实时干预等模块的综合管理系统。“建立全场景数字化处理、智能化支撑的空中交通新模式，支持便捷品质的大众出行、综合立体交通体系建设，保障持续服务经济社会发展的关键能力。”

（二）激发市场活力

1. 创建“承诺制+后评估”审批改革试点

为深化“放管服”改革，破解低空经济领域“审批流程冗长”与“创新风险高”的结构性矛盾，建议在深圳、成都等城市开展“承诺制+后评估”审批改革试点。该模式旨在构建“宽进严管”的新型治理框架，允许企业在承诺安全的前提下，先行测试新型飞行器（如eVTOL），事后由第三方机构评估风险并优化监管规则。通过在特定区域设立“低空经济沙盒监管区”，为前沿技术提供先行先试的制度空间，在确保安全底线的前提下加速产业创新进程。传统审批模式下，企业为获取空域使用权需承担高昂的时间成本与沟通成本，据测算，部分无人机物流企业在跨区域运营时，合规性支出约占总成本的15%—20%。“承诺制+后评估”模式若全面推行，有望将新业态的准入周期从数月压缩至数周，同时将监管资源从前端审批转向风险可控的后端评估，实现行政资源与企业试错成本的“双向节约”。

2. 搭建低空运营管理公共服务平台

基于空域资源的准公共属性，应以低空运营管理公共服务平台为抓手，整合低空资源、提升管理效率及保障飞行安全。通过数据接口标准化推动全域信息互通，依托应急联动机制筑牢安全防线，二者协同驱动平台高效运行，为低空经济高质量发展提供保障。在数据接口方面，应制定低空飞行器、空域、气象等数据的统一标准规范，兼容无人机厂商、监管系统等多源数据，实现不同制造商、不同监管系统的数据高效交互。在架构设计方面，宜采用模块化设计，支持5G通信、北斗导航、物联网等异构设备即插即用，避免重复建设。例如，成都低空平台已兼容大疆、极飞等主流无人机控制协议。此外，应实行分级数据开放机制，面向市场主体提供空域动态查询服务，向管理部门开放飞行轨迹实时接口，推动物流企业、空管部门、应急机构实现数据协同。在应急保障方面，应制定无人机失控、空域冲突、恶劣天气等专项应急预案，明确响应等级（如设定Ⅰ级响应为坠机事故，要求5分钟内启动公安、消防、医疗多部门联合救援）。同时，需整合军方雷达监测、民航ADS-B信号与地方无人机反制系统等多方监控资源，构建全域低空应急响应网络，降低不明空情处置成本；打通空管、公安、卫健等部门的应急通信接口，确保突发事件得到快速有效应对。

（三）构建权责协同机制

1. 建立多方主体工作联动机制

在现行“军管民用”体制下，低空空域资源管理缺乏灵活性，军地协调性不足。对此，可借鉴江苏等地经验，成立“军地民”三方协作平台，探索符合区域特征的空域管理方法，逐步缓解空域资源供需矛盾，有效提升空域精细管理能力、使用效能及飞行安全水平。通过构建“规则共商、数据共享、风险共防、利益共赢”的协同机制，实现空域资源动态释放与安全管控的精准平衡。明确军地民职责，确保飞行安全顺畅；简化空域使用与飞行审批程序，减轻军民航空管部门的工作负担，提高服务效率和通航用户飞行积极性。

2. 制定权责清单与负面行为清单

一方面，制定权责清单，明确中央空管委、军方、民航局、地方政府及企业在低空空域管理中的职责与权力。通过法律或规范性文件，将各方权责以清单形式明确列出，避免职责重叠与缺位，确保每项管理活动都有明确的责任主体。例如，明确军方保留国防空域否决权，地方政府负责非管制空域日常管理，中央空管委负责统筹空域资源分配规则制定与重大争议仲裁，企业则承担合规运营主体责任。另一方面，制定负面行为清单，明确界定各方在低空空域管理活动中禁止或限制的行为。通过列举一系列违规行为，如未经批准擅自飞行、超范围使用空域、干扰军事飞行活动等，为各方划定行为红线，保障低空空域的安全与有序使用。负面行为清单的制定，既有助于增强各方合规意识、减少违规行为的发生，也能为监管部门提供明确的执法依据，提高监管效率与公正性。

3. 推行“三减一优”工程

审批服务优化是低空空域管理改革的关键突破口，应坚持“三减一优”导向，推进审批流程重构与服务效能提升。一是减环节。整合多部门审批权限、将串联审批调整为并联审批，构建“一站式”集成服务模式，从根本上改变企业多头申报的局面。二是减材料。推行标准的申报表格、建立部门间的数据共享机制，实现共性材料的自动调取和复用，对非必要材料“免提交”，大幅降低企业材料准备负担。三是减时限。采用分类管理策略，对高风险项目实行军地民联合办公以缩短审批周期，对低风险项目实施备案制并借助数字化平台实现快速备案，大幅缩短等待时间。四是优流程。融合区块链、5G-A、北斗等技术，构建企业信用评价体系、三维空域动态优化系统与全流程电子化监管机制，形成覆盖飞行全生命周期的服务链。

五、结　语

低空空域管理改革的深度与广度，直接决定低空经济的成长空间。本文从要素驱动、发展现实与实践路径三个维度展开分析，揭示了政策体系、技术创新与市场需求三大要素在低空空域管理演进中的“三角协同”逻辑，梳理了我国从分类化、精细化到协同化的三轮改革实践，剖析了权责配置失衡、制度执行错位、政企互动障碍等结构性矛盾。低空空域管理改革的本质在于，在保障公共安全的前提下，通过制度创新与技术赋能，破解空域资源公共属性与经济属性之间的内在张力，达成安全底线与市场活力的动态平衡。

展望未来，随着新一代信息技术的深度融合与法规管理体系的逐步完善，低空空域管理将在运行效率和服务能力上实现系统性跃迁——从以审批为核心的被动监管转向以服务为导向的主动赋能，推动空域资源从管控对象转化为发展要素，为经济社会高质量发展注入新的动能。

低空空域管理改革的要素驱动、发展现实和实践路径--康冲，华明壮，黄博伟.pdf

来源：《南京航空航天大学学报（社会科学版）》2026年第4期

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