中央财政的“十五五”账本：氢能补16亿、治污压5%，2.3万亿之后，钱怎么花？

过去五年，中央财政往污染防治和生态建设投了超过2.3万亿元。“十五五”期间，这笔钱怎么接着花？8月21日的国新办发布会上，财政部的答案里藏着三个变化：氢能成了新入口；治污的财政预算在做结构调整；接下来，财政出资退到引导位，角色从直接投入转向撬动更多钱……

近日，国新办举行“开局起步‘十五五’”系列主题新闻发布会。财政部相关负责人介绍，“十四五”时期，中央财政累计下达污染防治和生态文明建设相关资金超过2.3万亿元，按五年折算，年均投入约4600亿元。“十五五”时期，财政部门将优化财政资源配置，全力推进美丽中国建设。

国务院新闻办公室发布会现场 图片来源：中国经济时报

根据“十五五”预算安排和财政部发布会披露的信息，中央财政绿色投入可归纳为四个方向：

• 碳达峰——启动氢能综合应用试点，继续开展县域充换电设施补短板试点，推动产业、能源、交通结构调整。
• 环境质量——延续大气、水、土壤三大污染防治专项资金，支持蓝天、碧水、净土保卫战。
• 生态系统——统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和修复、历史遗留废弃矿山生态修复、海洋生态保护修复，用好“三北”工程补助资金。
• 绿色生产生活——依托国家绿色发展基金撬动社会资本，落实节能环保税费优惠，扩大政府采购绿色产品范围。

相比“十四五”，四个方向的变化不一，真正的结构性调整集中在前两处：降碳首次单列为独立的财政投入线，氢能试点被明确为推动2030年前碳达峰的抓手；治污资金则从“攻坚”语境转入“长效”语境，账面数字随之下行。一个看增量从哪来，一个看延续往哪去，本文重点拆解这两处。

氢能“第一张牌”：资源与市场跨省结对，16亿奖补补什么？

四个重点方向中，氢能综合应用试点是“十五五”碳达峰线上最先落地的具体安排，而且已经落到了名单上。今年3月，工业和信息化部、财政部、国家发展改革委印发通知部署试点；8月15日，三部门批复名单（工信部联节函〔2026〕266号），原则同意京津冀、大湾区、东北（含蒙东）—长三角、新疆—成渝地区双城经济圈、黄河几字弯—中原等5个城市群开展氢能综合应用试点。

五个城市群中有三个是跨大区组合——东北（含蒙东）与长三角结对、新疆与成渝结对、黄河几字弯与中原结对。这种打破行政区划的配对方式，对应的是氢能产业的核心痛点：绿氢资源富集于西部和北方，消纳市场集中于东部和南方，资源与负荷逆向分布。

城市群组合的逻辑，是把资源端与消纳端绑进同一个试点单元，形成“西部绿氢基地+东部应用市场”的跨区域联动格局。

以黄河几字弯—中原为例：该城市群统筹内蒙古、陕西、宁夏、河南、湖北、山西六省区资源，以鄂尔多斯、郑州为双核——前者主攻氢冶金、绿色氨醇等工业场景，后者主攻燃料电池汽车场景，以绿氢管网和“北煤南运”氢走廊为双轴串联。

资金支持框架在此前三部门发布的《关于开展氢能综合应用试点工作的通知》中已经明确：中央财政采取“以奖代补”方式对城市群给予奖励，单个城市群试点期4年、期内奖励上限不超过16亿元，并设定明确的量化锚点——到2030年，城市群终端用氢平均价格降至每千克25元以下，力争在部分优势地区降至15元左右。

从资源配置逻辑看，财政资金在这里的角色是制造“降本拐点”：通过奖励终端应用扩大用氢规模，以规模效应倒逼燃料电池、电解槽、储运装备的成本下降，而不是直接补贴生产端。政策目标直指的“25元/15元”终端价格，本质上是一个以财政资金撬动的成本下降时间表。

不过，杠杆效应能否放大，关键变量不在奖励资金本身，而在终端消纳场景是否打通——绿色氨醇、氢冶金等工业场景能否形成稳定的下游需求，决定了社会资本跟随的意愿。五大城市群的跨区域组合，正是针对消纳问题给出的制度安排：把资源端与消费端纳入同一考核单元，消纳成效直接与奖励资金挂钩。

但制度安排能否转化为真实的商业需求，仍取决于成本下降的速度与下游市场的发育。财政资金可以缩短成本下降的周期，替代不了市场需求的发育——这个问题的答案，要在这5个城市群四年的试点执行中去找。

“延续”里的变化：三大专项压5%，“美丽河湖”、“源头防控”反加码

与氢能试点不同，大气、水、土壤三大污染防治专项资金属于“延续”：发布会的表述是“持续支持改善环境质量”“支持打好蓝天、碧水、净土保卫战”。

而财政部此前公开的2026年预算数据，为这份“延续”提供了量化底色：大气污染防治资金323亿元、水污染防治资金253.65亿元、土壤污染防治资金41.8亿元，三者均比2025年执行数下降5%。更值得注意的是，预算说明对压减原因的统一表述——“按统一比例压减预算”。

图片来源：财政部官网

这说明，三大专项的同步微降不是针对环保投向的结构性收缩。发布会强调“持续支持”，预算盘子同步微降，这两个信息放在一起，“十五五”治污资金的配置逻辑是：总量稳中略降，真正的调整发生在内部结构。

内部结构的信号，藏在各专项投向重点的措辞变化里。

大气污染防治方面，“十五五”的表述是“重点支持美丽蓝天建设、北方地区清洁取暖长效运营”。“长效运营”是关键词——清洁取暖在“十四五”已开展改造支持，“十五五”的支持重心从改造环节转向运行环节，财政资金从建设期投入转入运营期保障。

这一转向的含义是双向的：治污基础设施的大规模建设期进入收尾，运营期的资金需求则具有持续性特征，逐年安排的刚性更强。

水生态保护方面，“十五五”重点支持方向包括美丽河湖保护与建设、地表水保护治理、地下水污染防治，以及流域横向生态保护补偿机制的深化。“美丽河湖”是关键词——治理目标从水质达标扩展到水生态完整性。

去年5月，多部门印发《美丽河湖保护与建设行动方案（2025—2027年）》，已明确阶段性建设目标：到2027年，美丽河湖建成率达到40%左右；到2030年，美丽河湖建设取得明显成效；到2035年，美丽河湖基本建成。

目前，国家层面已划定2573个河湖水体，基本覆盖我国具有重要生态功能、生态环境敏感脆弱、社会关注度高的大江大河干流、重要支流和重要湖泊水库。

资金保障是美丽河湖建设的核心支撑。2025年10月，《财政部关于提前下达2026年水污染防治资金预算的通知》中明确，提前下达的2026年水污染防治资金188亿元中，美丽河湖保护与建设项目奖补资金单列40亿元。

2026年中央财政支持项目（生态环境部水生态环境司2026年5月发布）

从顶层设计到资金落地，随着5月10个中央支持项目启动实施，各地以点带面推进河湖治理，开始逐步实现水资源、水环境、水生态协同改善的目标。

土壤污染防治方面，“十五五”的表述是“持续抓好源头防控、风险管控与修复治理”，源头防控置于首位。资金用途指向同一方向：农用地土壤重金属污染源整治、重金属环境隐患排查整治，资金分批次下达至有关省份。源头防控指向的是“在污染产生之前切断路径”，与以末端修复治理为主的路径形成对照。

今年7月，生态环境部等6部门联合印发《土壤、地下水和农业农村生态环境保护“十五五”规划》，安排了七项专栏工程，农用地土壤重金属污染源专项整治工程、沿江1公里化工腾退地块土壤污染专项治理工程、工业腾退地块修复再开发利用工程等均在其列。

并明确了2030年的目标：基本完成农用地土壤重金属污染重点县（市、区）溯源整治。以县为基本单位、按年度分解落实溯源和整治任务——先查清污染从哪里来，再切断进入农田的路径，这套“溯源—断源”的打法，正是源头防控从口号落到操作层面的完整闭环。

总体看，三大专项走的是“总量从紧、结构做加法”的路线：预算盘子统一压减，投向却在同步加码——大气加在清洁取暖的长效运营，水加在美丽河湖的生态完整，土壤加在污染源头的防控整治。治污资金“稳中调结构”的含义，正在于此。

回看这份“十五五”预算账本，真正的变化在于花钱的方式：氢能试点的“以奖代补”让资金跟着绩效走，三大专项在总量从紧中把加法做在结构上；此外，发布会上部署的政府投资基金、税费优惠与绿色采购，则让财政出资从主角退为引导。

投向的信号很清晰：降碳成为独立投入线，治污资金从攻坚转向长效。

“十五五”绿色财政的关键，不在花多少，而在怎么花——账面数字未必比“十四五”更惊人，但每一分钱的杠杆属性在变强。财政资金角色的重新定位，为观察“十五五”绿色领域的政策走向提供了一个基础坐标。