曹静：双碳硬约束时代的政策选择与改革方向

题记：2026年6月29日，北大国发院“中国经济观察报告会”第76期举办。本文根据清华大学经济管理学院长聘副教授、清华大学秀钟书院院长助理曹静的演讲整理。

我主要关注政策抓手，探讨如何依托市场化手段驱动绿色低碳转型。

气候形势日益严峻

先从气候问题谈起，因为碳定价政策的根本出发点，是应对全球气候变化。

现在，能源转型、节能减排已与经济增长、国际定位、能源安全深度绑定，但追根溯源，从《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》到《巴黎协定》，推动全球气候治理进程的最根本动力，是日益严峻的气候危机。

我本科就读于北大地质系，老师当时展示过天山乌鲁木齐河源1号冰川消融、逐年后退的照片；工作20年后再看那片冰川，发现已大幅消退，这一变化令我感触颇深。从事生态研究的学者常提及海洋珊瑚礁大面积热白化的问题，但对公众而言，冰川消融、深海生态变化距离日常感知较远，容易使公众有一种气候变化与我无关的错觉。

事实上，极端天气已切实发生在我们身边。近年江西洪涝、北京门头沟洪水等灾害均造成严重影响。2025年，北京遭遇百年一遇的极端大风天气。2010年以后，北方降水增多，这是早年南水北调工程规划时未曾预判到的情况。

全球范围内，高温热浪的影响同样突出。欧洲过去高温天气很少，市场对空调的需求很低，但近几年欧洲夏季普遍出现35℃以上高温，巴黎今年空调需求激增，市场供应紧张。去年我赴日内瓦参加WTO环境周活动时注意到，三十五六摄氏度的高温天气下，室内仅能靠开窗通风降温，因为当地建筑多未配置空调。

印度面临的高温挑战更为严峻，多地气温攀升至40-50℃，热射病带来的健康风险显著上升。从撒哈拉沙漠、中东到印度，热浪覆盖范围持续扩大；北美地区山火频发，极端天气已成为全球共同面临的治理难题。

国家气候中心自上世纪50年代以来的监测数据，清晰呈现了我国气候的变暖轨迹：上世纪50年代全国气温分布以偏冷区域为主，此后逐步变暖，90年代后高温区域持续扩大，而且高温地区的位置一直在变化，有很大不确定性。这对能源布局、城市防灾体系建设都提出了新的挑战。

气候变化造成的损失存在显著的群体差异。据2020年测算，全球因高温导致的工时损失约3千亿小时，其中印度受冲击最为严重。我国受高温工时损失影响的群体，以建筑工人、农民等低收入劳动者为主，由此加剧的发展不平等问题，同样需要高度重视。

“双碳”进入硬约束时代

2025年，我国提出新一轮国家自主贡献目标，诸多要求与“十五五”规划方向高度契合，其中明确风电、太阳能装机规模需达到2020年的6倍以上，非化石能源在能源消费总量中的占比要超过30%。2025年低碳领域的核心关键词——碳市场扩围、统一资源环境市场建设、CCER市场重启——本质上都与碳定价机制有关。

有观点认为，“双碳”目标提出初期，各级政府与市场主体反应积极，近年相关热度与政策力度都有所下降。但事实并非如此。2026年正是我国从“能耗双控”转向“碳排放双控”的元年，这一转变恰恰是政策约束强化、考核精细化的重要标志。

为何不再单纯管控能耗总量？这与人工智能等新兴产业发展有关。新兴产业需要更多用电量，但用电量增长并不必然对应碳排放增长。以碳排放为核心的考核方式，更契合新型电力系统的发展逻辑。

与此同时，“双碳”考核已进入硬约束阶段，考核压力逐级传导，最终将落实到市场主体层面。未来企业获取融资、信贷资源，都将与碳排放表现挂钩，碳排放表现不达标的企业将面临更多发展约束。因此，公众讨论热度的变化，并不代表政策松绑，反而意味着政策约束正从舆论动员转向刚性落地。

面向2060年碳中和目标，电气化是核心转型路径。数据显示，2024年我国电气化率约为28%-29%，2025年已提升至30%，2060年目标为70%；电力增量将主要依托风电、光伏等可再生能源，氢能也将发挥重要的补充作用。要在保持经济发展的同时完成这一转型，我们面临艰巨的挑战。

近期国内11个研究团队联合测算结果显示，为实现碳中和目标，碳价需从当前约80元/吨的水平稳步上升，到2060年各模型测算均值可能高达400美元/吨。碳价上行不可避免会对经济造成短期冲击，模型普遍测算2060年GDP将面临2%-3%的损失。但这一影响并非不可承受：一方面，该测算未纳入气候减缓带来的环境与生态收益；另一方面，氢能、碳捕获利用与封存（CCUS）等关键减排技术仍具有较大的成本下降潜力。随着技术进步超出当前模型预期，未来减排成本和碳价水平可能进一步降低，从而缓解绿色转型对经济增长的影响。。

从减排结构看，发电、工业、建筑、交通四大行业是减排的核心领域，90%以上的减排量都需要靠这四个行业来完成。

中国碳市场的发展历程与改革方向

碳定价的载体是碳排放权交易市场。碳排放权交易市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放，推动绿色低碳发展的一项制度创新，也是落实“双碳”目标和国家自主贡献目标的重要政策工具。

我国碳市场建设遵循试点先行、逐步推广的路径：2011年，国家发改委批准北京、天津等城市开展碳排放权交易试点；2017年12月19日，全国碳排放交易体系正式启动；2021年，全国碳市场正式上线运行；2024年，CCER市场重启；2025年，全国碳市场完成新一轮扩围，整体推进节奏稳健有序。

目前我国碳市场框架由两部分构成：主体是强制减排碳市场，针对纳入管控的重点排放单位；CCER作为自愿减排市场，为暂未纳入强制管控的主体提供减排路径，相关减排量可用于企业ESG表现披露。

与欧盟运行二十余年的总量交易体系不同，我国碳市场现阶段采用基准线法（TPS系统）：以行业碳强度基准为标尺，碳强度高于基准的企业需承担额外碳成本，相当于缴纳碳税；碳强度低于基准的企业可获得收益，相当于获得减排补贴。该机制设计的优势在于降低了企业的参与门槛，提升了市场接纳度，但同时也存在双刃剑效应。

香港大学何国俊教授基于国内两个省份的数据开展研究后发现，全国碳市场落地后，碳排放总量并未出现显著下降，甚至有所上升。核心原因是大量处于补贴区间的企业扩大了生产规模，一定程度上抵消了减排效果。同时，多档位基准线的设置也带来了一定的资源错配问题。

基准线法是市场发展初期的折中制度安排，初衷是避免短期内给企业造成过重的成本压力。其最终效果是减排效应相对温和，对经济的冲击也相对可控。

从当前市场运行特征来看，我国碳市场与成熟市场仍存在差距。扩围前，全国碳市场仅纳入电力行业。电力行业的生产调度具有较强的计划性，发电企业无法自主决定产出规模。电力企业同时受电力市场与碳市场双重影响，电价波动带来的成本影响远高于碳成本。因此，当前碳价格的信号作用尚未充分显现，还有很大的改革空间。

从国际对比看，欧盟碳价与布伦特油价高度相关，联动性显著；而我国碳价与煤炭、天然气价格的关联度较弱，相关研究均验证了这一结论。

并且，我国碳市场交易存在“潮汐效应”，平日交易清淡，年底履约期交易集中，市场流动性不足。

上述特征均是新兴市场发展初期的普遍表现。我国碳市场仍存在诸多不足，但一位长期研究欧盟碳市场的专家曾指出，当前我国遇到的所有问题，欧盟碳市场发展初期都曾经历，这些都是市场成长的必经阶段。

2025年扩围后，我国碳市场已进入新的发展阶段。当前全球范围内碳市场建设持续推进，再加上欧盟边境调节机制的外部约束，内外双重动力正在共同推动我国碳市场持续深化发展。

碳市场的未来发展趋势

第一，持续扩大市场覆盖范围。继钢铁、水泥、电解铝行业被纳入管控后，将逐步覆盖化工、石化等更多高排放行业。据测算，当前三个行业扩围后，可使碳边境调节相关成本下降26%，进一步扩围还可再降低15%。

第二，金融机构将入市。这将有效改善“潮汐交易”现象，丰富市场参与主体，提升定价效率。

第三，形成碳价平稳上行的稳定预期。碳价已从早年的40余元/吨上涨至当前的80余元/吨，未来仍将保持平稳上行态势。稳定的价格预期能够引导企业开展长期气候投融资，提前布局低碳技术。

第四，构建碳市场与碳税协同的定价体系。我在2019年《Energy Economics》发表的论文中曾提出，仅依靠碳市场无法覆盖全部排放主体。大量小企业、服务业、公共部门难以实现末端碳排放的精准核算，不适合全部纳入碳市场。如果碳税与碳市场能够形成协同的双轨定价体系，将能有效降低全社会减排成本。国际上已有诸多国家采用该模式，我认为这也是我国未来的发展方向。

第五，碳市场逐步引入其他非二氧化碳温室气体。当前我们所称的“碳”，本质是各类温室气体折算的二氧化碳当量。甲烷等非二氧化碳温室气体的边际减排成本普遍较低，减排潜力巨大。例如我国煤矿行业甲烷排放量较高，在缺乏政策约束的情况下，这类低成本减排潜力难以得到释放。欧盟碳市场也是先管控二氧化碳，再逐步将甲烷、氧化亚氮纳入管控范围，我国也将遵循这一渐进路径。2026年4月，我国成功发射高精度温室气体综合探测卫星，这将大幅提高我国的监测技术水平，为非二氧化碳温室气体控排提供助力。

全球碳定价浪潮下的国际合作机遇

最后，谈谈全球碳定价趋势下的国际合作机遇。2025年COP30以来，全球气候治理领域出现了一项重要进展——合规碳定价开放联盟（OCCCM）正式启动。2026年5月，我国生态环境部代表出席了OCCCM首次高级别会议，标志着我国深度参与全球碳市场合作迈出关键一步。

OCCCM是推动全球碳定价体系协同衔接的合作框架，核心目标是强化各国碳定价机制的协作与互认，目前已有中国、欧盟、巴西等十余个国家和地区参与。

在全球碳定价的发展浪潮中，各国均在加快布局。例如越南凭借后发优势，可规避市场建设初期的诸多问题，采用统一交易所承接全部碳资产交易；韩国碳市场国内活跃度有限，但深度参与国际碳市场合作。近期，我的研究团队也发表了相关成果，系统评估全球碳定价的经济效应与减排效果，分析不同国家的参与适配性。我判断，本年度联合国气候变化大会（COP）将进一步推动全球碳市场合作走深走实。

综上所述，从提升宏观经济韧性，到建设能源强国，再到落实“十五五”规划与“双碳”目标，碳定价都是推动绿色转型的核心市场化工具。当前我国已加入OCCCM，深度融入全球碳合作体系，下一步的重点是夯实国内碳市场建设基础，完善MRV（监测、报告、核查）体系，强化温室气体全品类管控，做好与国际规则的衔接准备。

尽管仍有许多细节待完善、许多问题待破解，但我对发展前景十分乐观。我国碳市场逐步走向成熟，不仅将为“十五五”规划目标落地提供有力支撑，也将为我国建设能源强国、参与全球气候治理提供坚实的制度保障。

整理：白尧 | 编辑：王贤青