深化消费税税制改革，拓展地方收入来源

经观视点

文/胡海生

为有效推动消费税治理模式“从生产拉动向消费拉动”转变，党的二十届三中全会提出“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，进一步明确了消费税改革方向。对此，建议应基于央地财权事权平衡、提升征管效能、加大消费引导和环境保护力度等原则，按税目对其实施分类改革，不宜将消费税的15个税目征收环节全部后移并将收入下划地方。

关于征收环节是否后移

近年来，我国已探索将金银首饰、钻石及钻石饰品和超豪华小汽车等子税目征收环节后移至零售环节，基本实现了增加税收、调节消费和优化征管等目标，可为小汽车、摩托车、游艇、高档手表、贵重首饰及珠宝玉石等单一商品价值高的税目征收环节后移提供借鉴。成品油销售已在全国范围内广泛部署加油站智能税控系统，实现对零售数据的实时、准确、完整采集。我国对摩托车、小汽车实行机动车登记管理制度，对游艇实行船舶登记管理制度，有助于税务机关掌握销售信息。烟草行业实行严格的专卖、专营制度和生产许可制度。酒类商品基于“真知码”技术，可实现一酒一码。上述税目所涉商品零售终端相对集中，将征收环节后移至批发或零售端，依然能通过源头控制实现有效监管和征管。

征收环节后移可先易后难、先试点后推广。借鉴已有经验，先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的税目实施改革；再结合消费税立法，对小汽车、摩托车、游艇等需要注册登记的税目进行改革试点；最后，将改革范围推广至成品油、烟、酒等主要税源税目。

应将单个商品价值高和零售环节易于征管的税目征收环节后移。价值高的商品交易记录清晰可追踪，消费者索要发票意识强，可为在批发或零售环节征收提供征管保障，相比于在生产和进口环节征收，还可显著增加税收。

鞭炮焰火、一次性筷子、实木地板、电池、涂料、高档化妆品、高尔夫球及球具等7个税目的征收环节不宜后移。一是该类商品零售分散度高，征收环节后移可行性低。特别是鞭炮焰火、电池、涂料等商品的销售网点遍布城乡小店，若后移征收环节，将面临海量小型纳税人，征管难，效率低。二是该类商品单个价值较低，征收环节后移的征收成本较高，征收不经济。三是根据国际经验，上述税目一般是在生产或进口环节征收。

关于消费税收入是否下划地方

国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》，就消费税改革提出“改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定”。建议基于有利于央地财力稳定发展、充分发挥消费税调节作用的原则，选择合适税目增量收入下划地方。

按照健全地方税体系改革要求，应将具有一定收入规模，具有增长潜力，征管可控，符合消费地原则的税目增量收入下划地方，以拓展地方收入来源。成品油和小汽车分别是我国消费税的第二大和第三大税目，2024年占国内消费税比重分别约35%和6%。将该两个税目增量收入下划地方，能够为地方政府提供一定规模的自主财力。将成品油、小汽车、摩托车消费税收入增量下划地方，并同步实施征收环节后移，有利于实现税收收入归属与消费行为地域匹配，提升了地方政府征管动力，能够更好地规范市场秩序，打击虚开发票和偷逃税行为。美国、加拿大和日本的地方消费税中均包括成品油相关税目。

游艇、高档手表、贵重首饰及珠宝玉石消费行为集中在高端零售场所，税目增量收入下划地方，有助于地方财政从奢侈品消费中获得税收增量，激励地方改善消费环境，优化商业设施建设和配套服务，形成“改善消费环境→吸引高端消费→增加地方税收”的良性循环。

税目是否下划，还应遵循不弱化国家税收调节功能，不形成跨区域套利风险，维持中央与地方财力格局稳定等原则。烟、酒两类消费品存在激励不相容、跨区域套利问题。若烟、酒消费税增量收入下划地方，地方政府可能会出台措施鼓励烟、酒消费，这将导致该类消费品跨区域流向低管控地区，并弱化消费税“寓禁于征”的健康调节功能。另外，2024年烟和酒消费税收入占国内消费税比重分别约为51%和5%，若后续增量收入下划地方，将会导致中央消费税收入缺乏增长空间，不利于中央与地方未来财力格局稳定。

2024年鞭炮焰火、一次性筷子、实木地板、电池、涂料、高档化妆品、高尔夫球及球具等7个税目消费税收入占国内消费税比重1%左右，若增量收入下划地方，无法有效拓展地方收入来源。其他存在地方消费税的国家，一般地方消费税税目数量多在3—4个左右，地方过多的低收入税目反而会增加征管难度。

综上，针对消费税税目提出以下精细化的改革建议：第一，将成品油、小汽车、摩托车、游艇、高档手表、贵重首饰及珠宝玉石等六个税目征收环节后移并增量收入下划地方；第二，将烟、酒两个税目征收环节后移，但收入不下划给地方；第三，鞭炮焰火、一次性筷子、实木地板、电池、涂料、高档化妆品、高尔夫球及球具七个税目维持目前征管现状。

（作者系上海理工大学管理学院副教授。本文系上海市哲学社会科学规划“研究阐释党的二十届四中全会精神”专项课题“‘十五五’时期我国消费税改革的模拟评估与制度优化研究”的阶段性成果）