从国务院全体会议看经济政策新动向

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■中国经济时报记者周子勋

“当前内需不足问题仍然突出。”国务院总理李强8月17日在主持召开国务院第十二次全体会议时对当前经济形势作出最新判断。

国家统计局公布的数据显示，7月社会消费品零售总额同比增长0.6%，较6月1.0%的增幅进一步回落；1至7月全国固定资产投资同比下降6.7%，降幅较上半年的5.7%持续扩大。内需不足，已成为当前经济运行中最突出的矛盾。

从宏观数据看，消费与投资“双疲弱”态势明显。上半年GDP同比增长4.7%，处在全年预期目标区间。但结构性问题不容忽视：1至7月社会消费品零售总额同比增长1.2%，其中7月当月增速0.6%。固定资产投资同比下降6.7%，其中第三产业投资下降9.5%，民间投资下降9.4%，折射出经营主体信心不足。

从结构特征看，“冷热不均”折射深层矛盾。一方面，新动能表现亮眼，前7个月新动能对规模以上工业增长的贡献率达50.9%，人工智能相关制造业增长超过20%。另一方面，传统消费领域持续低迷，限额以上单位消费品零售额同比下降3.4%，家用电器和音像器材类下降6.6%。

国家发展改革委市场与价格研究所原所长杨宜勇在接受中国经济时报记者采访时认为，在“动能向新、结构向优”的发展态势下，有效需求不足已成为制约经济持续回升的核心瓶颈。“冰火两重天”说明，新旧动能转换的“阵痛期”远未结束。虽然新动能增长强劲，但供给端亮点难以完全对冲总需求的疲弱，经济回暖的基础尚不牢固。

从战略全局看，如内需持续不足将对宏观经济带来不利影响。“十五五”规划纲要明确“坚持扩大内需这个战略基点”，把“大力提振消费”作为重要任务。如果内需持续低迷，那么不仅全年增长目标面临压力，更将影响“十五五”开局成色。正因如此，国务院全体会议将扩大内需置于突出位置，强调“聚焦主要矛盾问题，抓住一些链条长、体量大的领域持续用力”。

会议释放的信号清晰明确：扩大内需必须坚持“消费”与“投资”双轮驱动，但内涵已发生深刻变化。会议着重强调“协同推动投资于人和促进消费，加大政策资源倾斜”。

杨宜勇认为，这意味着扩内需不再仅靠修路架桥，而是要通过加大教育、社保等民生投入，降低预防性储蓄，从根本上提升居民消费意愿和能力。

在2026年全国一般公共预算支出中，教育、社会保障和就业、卫生健康、住房保障四项支出合计超过12.4万亿元，占总支出的41.3%，达到近年来最高点。“投资于人”正是通过提升人力资本、强化社会保障来释放消费潜力的根本之策。

上海社会科学院经济研究所副研究员谢婼青在接受中国经济时报记者采访时指出，会议释放出的重要信号是，扩大内需的政策重心正在从“刺激消费”进一步转向“提升居民消费能力”。

“当前消费偏弱，背后是居民对就业、收入以及教育、医疗、养老等长期支出的预期偏谨慎。”谢婼青表示，“投资于人”不是简单增加民生支出，而是通过稳就业、促增收、强保障，改善居民长期收支预期。把财政资源更多投向能够持续形成消费能力的领域，使政策效果从一次性拉动需求转向增强内生需求。这有利于形成收入增长、消费改善与经济扩张之间的稳定循环。

值得关注的是，县域消费正成为扩消费最重要的潜力来源，也是当前的政策着力点。

县域地区约占全国九成国土面积、五成常住人口、四成经济总量。1至7月乡村消费品零售额同比增长2.4%，高于城镇1.3个百分点，县乡消费品零售额占社会消费品零售总额比重已达39.1%。

但潜力不等于现实。县域消费面临的最大瓶颈是供需两端的结构性矛盾：需求侧就业集中在农业和低附加值服务业，收入稳定性差；供给侧消费品低端同质化突出，品质化、品牌化供给不足。“有需求无供给、有供给无品质”问题普遍存在。

激活县域消费的18条举措，从渠道升级、业态创新、商品供给、流通现代化、消费保障、要素集成六个维度协同发力。政策逻辑一目了然：强供给、促增收、优环境。

上海财经大学中国式现代化研究院研究团队首席专家、江西财经大学学术副校长汪伟对中国经济时报记者说，政策围绕六大方向协同发力：推进老旧商圈、乡镇集市改造，推动城乡商品同质同享，完善“一老一小”便民服务，促进商农文旅体融合，深化数商兴农，健全县乡村物流网络。政策兼顾供给优化与居民增收能力培育，依托财政、金融、用地等要素保障引导资源下沉，补齐县域商业短板，打通城乡双向流通渠道。坚持因地制宜、分类施策，推动下沉市场从短期刺激消费转向长效培育内需。

政策落地坚持“一县一策”。人口密集、经济实力强的县域重点“提质”和“引领”；人口和经济基础适中的县域重点“固本挖潜”和“特色赋能”；人口较少、经济体量相对较小的县域重点“兜底”和“保障”。1869个县级行政区，不应“一刀切”。

专家认为，扩大内需不是权宜之计，而是“十五五”乃至更长时期的战略基点。县域消费不是边缘地带，而是内需增量的核心战场。把县域消费的“烟火气”燃得更旺，中国经济的基本盘就能筑得更牢。

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