刘锦涛：中国的第二部法典来了！为何必须是它？

编者按：如何以法治守护绿水青山、以制度畅通生态产品价值转化路径，已经成为新时代践行“两山”理念的重要议题。8月14日，中国人民大学重阳金融研究院科研合作部副主任、副研究员刘锦涛在发表评论文章认为，从“两山”理念到生态环境法典，是中国生态文明建设从理念创新、实践探索走向制度化、法治化的重要缩影。现将全文发布如下： （全文约4600字，预计阅读时间12分钟）

▲报道截图如上

2005年8月15日，时任浙江省委书记习近平在浙江安吉考察时，首次提出“绿水青山就是金山银山”的重要理念。21年后的同一天，又将迎来一个具有重要意义的法治节点：2026年3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过《中华人民共和国生态环境法典》，并明确自2026年8月15日起施行。值得一提的是，自2023年起，8月15日就已经被设立为全国生态日。

21年的实践表明，保护与发展不是非此即彼的选择。进入新的发展阶段，如何以法治守护绿水青山、以制度畅通生态产品价值转化路径，已经成为新时代践行“两山”理念的重要议题。

从“两山”理念到绿色发展

“绿水青山就是金山银山”深刻揭示了生态环境保护与经济社会发展的辩证统一关系。发展经济不能以牺牲生态环境为代价，保护生态也不意味着放弃发展，而应当在发展中保护、在保护中发展。习近平总书记指出，“高质量发展和高水平保护是相辅相成、相得益彰的。高水平保护是高质量发展的重要支撑”。这就从根本上突破了把生态保护与经济增长简单对立起来的发展观，为处理发展与保护的关系提供了新的思路。

从经济发展的角度看，良好的生态环境是经济社会可持续发展的重要基础。清洁水源、优质土地、森林湿地等自然资源具有直接价值，良好生态还能够为农业、文旅、康养等产业发展创造条件，并通过改善区域环境品质增强对人才、资本和技术等要素的吸引力。因此，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。“两山”理念所倡导的，并不是在生态与经济之间作简单取舍，而是通过改变发展方式，使生态保护成为塑造发展新动能、新优势的重要力量。

从实践成效看，绿色发展已从理念共识转化为经济增长的重要动力。截至2026年2月，自然资源部先后发布六批生态产品价值实现机制典型案例共计64个，推动“两山”转化路径持续拓宽，并推介自然资源资产组合供应模式。自2021年7月全国碳排放权交易市场启动上线交易以来，截至2025年12月31日，全国碳排放权交易市场配额累计成交量8.65亿吨，累计成交额576.63亿元。在绿色金融领域，截至2025年四季度末，我国本外币绿色贷款余额44.77万亿元，同比增长20.2％，全年增加7.72万亿元。

这些数据表明，随着绿色发展机制不断完善，生态保护与绿色产业、绿色金融、碳市场等领域的融合不断深化，绿色低碳发展正在形成新的经济增长动能。

进一步看，“两山”理念不仅回答了为什么要保护绿水青山，也提出了如何认识和实现生态产品价值的重要命题。绿水青山既是自然财富、生态财富，也能够通过合理的产业发展和制度安排转化为社会财富、经济财富。这种转化并不意味着对生态资源的简单开发，更不能重新走以资源消耗换取短期增长的老路，而应当以保护生态环境为前提，因地制宜探索生态产品价值实现方式，使生态优势逐步转化为发展优势。

由此，“两山”理念所推动的，是发展观念和发展方式的深层转变：从以资源环境消耗换取增长，转向在生态承载能力范围内谋求更高质量、更可持续的发展；从把生态保护视为发展的成本，转向更加充分地认识生态环境本身所蕴含的发展价值。而要让这种发展理念长期稳定地转化为治理实践，还需要更加系统、明确和具有约束力的制度保障。生态环境法典的出台，正为这一转变提供新的法治支撑。

从理念共识到法治保障

理念要真正转化为持久的发展实践，离不开稳定而有力的制度保障。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国生态文明建设从理论到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化。《中华人民共和国生态环境法典》正是在习近平法治思想和习近平生态文明思想指引下，将长期形成的生态文明建设理念、实践经验和制度成果进一步系统化、法治化的重大立法成果，是中国特色社会主义法治体系在生态环境领域的重要制度载体。

法典第四条明确提出，要“完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制”；第五条进一步要求“统筹产业结构调整、污染防治、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长”。由此，“两山”理念不仅体现为价值追求，而且进一步融入生态环境治理的制度体系之中。

首先，以法治守住绿水青山的生态底线。生态产品价值的实现，前提是生态本底得到有效保护。生态环境法典将污染防治、生态保护、绿色低碳发展纳入统一的制度框架，并对规划和生态环境分区管控、标准和监测、环境影响评价、生态保护补偿以及法律责任等作出系统规定。这意味着，从源头预防、过程监管到责任追究，生态环境保护都有了更加系统的法治依据。只有划清发展的生态边界，让破坏生态环境者承担相应责任，才能避免以短期资源消耗透支长期发展空间，为绿水青山持续发挥生态和经济价值奠定基础。

其次，以稳定规则增强绿色发展的长期预期。法治的作用并不限于约束污染和破坏行为，同样在于为各类经营主体提供明确、稳定和可预期的行为边界。生态环境法典专设绿色低碳发展编，将发展循环经济、能源节约与绿色低碳转型、应对气候变化等纳入法治框架，并对相关财政、金融、投资和科技支持作出制度安排。当环境标准更加明确、主体责任更加清晰、绿色转型方向更加稳定，企业就能够据此形成长期预期，更主动地推进节能降碳、技术改造和绿色创新。由此看，良好的生态法治既是绿水青山的保护网，也是绿色发展的稳定器。

更重要的是，以制度畅通绿水青山向金山银山转化的路径。生态保护具有明显的公共属性，如果保护者长期承担成本却难以获得合理回报，生态保护就难以形成持续稳定的内生动力。对此，生态环境法典建立健全生态保护补偿制度，明确财政纵向补偿、地区间横向补偿和市场机制补偿等方式；同时规定健全生态产品价值实现机制，建立生态产品调查监测和价值评价机制，并在严格保护生态环境的前提下，因地制宜拓展生态产品价值实现渠道。这些制度安排的重要意义，就在于更加充分地体现生态保护的价值，让保护者得到合理回报，使生态优势具备转化为发展优势的制度条件。

从这个意义上说，生态环境法典并非简单增加环境保护的约束，而是在保护与发展之间建立更加稳定的制度连接。一端守住绿水青山的生态底线，另一端拓展绿色发展的制度空间，中间则通过规则、激励和责任机制促进生态产品价值实现。

同时，法典体现了以人民为中心的价值取向。生态环境法典是继民法典之后，我国第二部以“法典”命名的法律。两部法典，都以增进民生福祉为价值旨归，承载民情民意，回应民生关切。生态环境法典以满足人民群众对优美生态环境的需要为出发点和落脚点，推动解决群众反映强烈的突出生态环境问题，回应群众对良好生态环境的新期待新要求。

从生态优势到发展优势

生态环境法典为践行“两山”理念提供了更加系统的制度保障，但制度的生命力最终在于实施，法典的效能也要通过实践来检验，如何把良好的生态资源转化为可持续的发展能力，让保护生态环境者得到合理回报，是进一步拓宽“两山”转化路径的重要课题。早在2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》中，就明确提出完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，并强调建立生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向机制。

首先，要让保护生态成为可持续的行为选择。生态保护往往具有明显的公共属性，一些地区承担着重要生态功能，也相应面临较大的保护责任。值得关注的是，我国重点生态功能区、自然保护地、重要水源地大多集中在中西部欠发达地区，中央财政重点生态功能区转移支付年度规模已稳定超千亿元，但相对于这些地区的保护成本和发展机会成本，补偿力度仍有提升空间。特别是在中西部生态功能区，地方财力有限、配套能力不足，财政投入的边际约束日益凸显。

因而，应进一步发挥生态保护补偿、财政支持和市场机制的作用，更好体现生态产品的价值，使保护者能够从持续改善生态环境中获得合理收益。生态环境法典已经将生态保护补偿纳入基础性制度安排，这为形成保护有回报、改善有收益的长效机制提供了法治基础。

其次，要因地制宜拓展生态产品价值实现路径。绿水青山转化为金山银山并不意味着简单开发自然资源，也不能把生态产品价值实现等同于发展旅游。不同地区的资源禀赋、生态功能和产业基础各不相同，适合的发展道路也应有所区别。

国家关于生态产品价值实现机制的制度安排已经涵盖生态农业、生态旅游、环境敏感型产业、生态资源权益交易以及生态产品品牌建设等多种路径，并明确要求在严格保护生态环境的前提下科学合理推进。“两山”转化不是一种固定的产业模式，应当是一套因地制宜实现生态产品价值的发展逻辑。

更进一步，还要把生态优势与产业绿色转型结合起来。生态环境法典专设绿色低碳发展编，将循环经济、能源节约与绿色低碳转型、应对气候变化等纳入系统的法律制度安排，并对投资、财政、金融和科技支持作出规定。

这意味着践行“两山”理念不能仅停留于传统意义上的生态保护，更应通过绿色技术创新、产业结构优化和发展方式转变，不断培育新的增长动力。只有让生态保护产生持久收益，让绿色转型形成新的竞争优势，才能真正实现绿水青山与金山银山相得益彰。

总之，从“两山”理念到生态环境法典，是中国生态文明建设从理念创新、实践探索走向制度化、法治化的重要缩影。法典的施行不是终点，而是新的起点。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我们将在法治轨道上持续完善制度供给、强化执行力度、畅通转化路径，让绿水青山的生态优势转化为金山银山的发展优势，让良好生态环境惠及最广大的人民群众，让美丽中国建设获得坚实而持久的法治保障。

欢迎

加入人大重阳社群

为增进与粉丝们的互动，让大家有更好的交流体验，人大重阳建立了“企业”“学术”两大社群，欢迎感兴趣的朋友扫描上方二维码添加人大重阳工作人员的微信（rdcy2013sph）备注姓名、单位、职务及想加入的群聊，审核通过后工作人员会将您拉入群内。

// 人大重阳

RDCY

中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）成立于2013年1月19日，是重阳投资向中国人民大学捐赠并设立教育基金运营的主要资助项目。

作为中国特色新型智库，人大重阳聘请了全球数十位前政要、银行家、知名学者为高级研究员，旨在关注现实、建言国家、服务人民。目前，人大重阳下设7个部门、运营管理4个中心(生态金融研究中心、全球治理研究中心、中美人文交流研究中心、中俄人文交流研究中心)。近年来，人大重阳在金融发展、全球治理、大国关系、宏观政策等研究领域在国内外均具有较高认可度。

别忘了“点赞”+“转发”