详解15万亿元城市更新：钱从哪来？谁将获益？

从老旧小区改造到老厂房升级，从街区焕新到片区重塑，一场以存量提质为核心的城市更新正在全国铺开，长远目标是赋能城市的新定位、产业的新发展

文｜《财经》记者 邹碧颖

编辑｜王静仪

北京西四环的蔚园小区，一栋1994年建成的六层住宅楼，正经历焕新。

先是燃气、下水管道陆续更换；再是楼道刷漆，外立面重新粉饰、增加外保温层；窗户、屋顶被重新整修；坑洼的道路重新铺装，单元楼门禁、电动车车库等设施逐步补齐。在蔚园小区，这样的楼有20多栋。

2025年，韩佳（化名）在这里买下一套近60平方米的“老破小”，一家三口住了进去。尽管对屋内进行了重新装修，但从窗户向外望去，老旧的外立面、昏暗的道路和缺失的公共设施，依然提醒着她，这座小区已经30多岁了。

今年初以来，蔚园小区终于开始大规模翻新改造。“大家盼了好几年。”韩佳说。如今改造虽然还在收尾，但整个小区的品质已经肉眼可见地提高了。

这可能是中国城市更新最普通的一幕。根据住房城乡建设部数据，2019年-2024年，全国开工改造老旧小区28万个，惠及居民4800万户、超过1.2亿人。

从老旧小区、危旧房，到老厂房、老街区、低效楼宇，再到地下管网和城市公共空间，中国城市正在从大规模增量建设，进入存量提质的新阶段。这不再是从0到1的建设，而是在一个已经高度复杂的城市空间里寻找新的成长价值。

2026年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（下称《规划》）。这份重磅文件提出目标，到2030年，全国新开工改造城镇老旧小区11.5万个、城中村约4000个、老旧街区厂区约1500个，完成城市地下管网改造36.5万公里。

央视《新闻联播》披露，未来五年，中国城市更新至少可以完成投资15万亿元，其中仅地下管网更新就可以拉动投资约5万亿元。但这15万亿元并非完全由政府直接出资，而是对整体投资市场空间的测算。

当房地产市场进入调整期，一个新的问题随之而来：庞大的城市更新，如何推进？谁来投资、谁来运营、谁来承担风险，又如何分享城市更新产生的新价值？

15万亿元，到底更新什么？

清华同衡城市更新所所长刘巍告诉《财经》，城市更新一直存在，城市中持续发生的“物理性的、功能性的新陈代谢”都可以被理解为广义的城市更新。

2015年以后，“城市更新”一词愈发频繁地出现在中央政策文件中。刘巍认为，这是由于过去几十年中国快速城市化，大量新增住宅、商业、产业园区和基础设施拔地而起。而今，中国城镇化率已达67.89%，城市不能再依靠土地开发和房地产投资无限扩张。

从《规划》看，城市更新是一套综合性的城市建设行动，其中囊括：城镇老旧小区改造、老旧街区厂区改造提升、完善城市综合交通体系、修复城市生态系统、建设海绵城市、推进危旧房改造、城中村更新改造、保护历史文化名城等等。

其中，老旧小区是最贴近居民的一类，住建部明确，2000年以前建成的城市小区都要纳入更新范围。在各地，建筑的改造时间门槛又有细微差异。

韩佳告诉《财经》，小区向有关部门提出改造申请，之后由街道办或者居委会推进。两三年前，蔚园小区就在开各种居民意见征询会，邀请业主代表参加，探讨具体要改造哪些设施。

比如，老楼是否加装电梯，需要征求相关业主的意见，达到相应条件后才能改造。一些涉及整栋楼的项目，如果某一户不愿意改，可能影响整体施工。这意味着，城市更新不仅只是工程问题，也是一项复杂的利益协调工作。

“小区体量比较大、居民多，过程也比较繁琐。”韩佳说，但是蔚园小区没有让居民长时间搬离，而是一栋一栋、一户一户施工推进。比如入户更换管道时，居民仅面临一周左右的白天停水，整体生活没有受到太大的影响。据她了解，有朋友所住的小区改造的时候半年都住不了人。

2026年4月24日，北京丰台顺四条37号院老旧小区改造项目现场。

图/视觉中国

脚手架搭了起来，高空作业车进了小区。韩佳观察，街道等方面设置了现场工作专班，改造过程中，居民也可以提出意见。比如，业主如果发现房屋漏水、墙体开裂等问题，可以反馈给施工方，部分问题会在施工中一并解决。

住建部在2021年8月发布的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》指出：明确“留改拆”并举、以保留利用提升为主，划定“四条原则红线”——项目拆除建筑面积不大于现状总建筑面积20%、拆建比不大于2、居民就地就近安置率不宜低于50%、住房租金年度涨幅不超过5%。

在这一政策框架下，同年11月，住建部公布城市更新第一批试点城市，在北京、唐山、厦门、南昌、成都、西安、银川等21个城市（区）开展为期两年的探索。

成都是颇具代表性的城市。驷马桥街道工人村社区位于金牛区，处于寸土寸金的市中心核心地带。这里的红砖房原先是成都最早集中修建的工人宿舍区之一，已有70多年历史：原先仅部分房屋有独立厨卫，一些房屋未通天然气，建筑年久失修且存在安全隐患；片区建筑密度大，公共空间被违章搭建和农贸市场严重挤占；地面停车位仅77个，空间逼仄。

驷马桥工人村社区的改造项目从2022年10月开始设计，到2025年2月建成。设计团队入户访谈411位居民，沟通改造诉求，最后不仅为每户增加独立厨房、卫生间和阳台，还新增了非机动车棚、健身设施，补充了维修店、裁缝店等社区生活配套。这个“腾笼换鸟”的项目获得了2025年度“AURA亚洲城市更新奖”的老旧小区改造金奖。

根据住建部数据，2019年-2024年，全国开工改造老旧小区28万个，惠及居民4800万户、超过1.2亿人，共改造提升各类老化管线36万公里，增设停车位387万个，建设养老、托育等各类社区服务设施7.8万个。

老旧小区只是城市更新的一部分。地下管网往往是城市更新中最容易被忽略，但投入巨大的一部分。具体而言，城市地下管网包括燃气、供水、排水、污水、热力市政管线和综合管廊。此前，国家发展改革委公布，“十五五”时期，预计投资约5万亿元建设改造地下管网。

城市更新还有一项任务是培育创新生态。推动老旧街区厂区、低效产业园区、低效楼宇等转型升级，优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业。推动消费基础设施改造升级，发展首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济、赛事经济、体验经济等。

这也决定了，15万亿元的城市更新项目既有公益属性，也有商业属性，不可能全部按同一种模式推进。

刘巍提醒，每个城市面临的问题、资源条件和发展阶段都不同，城市更新没有标准答案。“城市更新”在不同城市，涉及的具体项目也并不同。而今的共性问题是：如何通过更新项目，把过去一次性的土地收益，转化为长期、可持续的城市运营收益。

谁来投资？政府、市场、居民共担

在决定“改什么”之前，先要解决的问题是钱从哪里来。

与传统房地产开发模式不同，城市更新更像一门长线生意。根据《规划》，按照“谁受益、谁出资”原则，构建政府、市场、居民资金合理共担机制。

在成都，驷马桥街道工人村社区项目构建起了多元化投入机制，政府财政做底盘、专项债做杠杆、社会资本做增量、居民认购做补充，基本实现众筹闭环。而在蔚园小区，韩佳告诉《财经》，仅更换自家窗户需要居民付费，属于自愿项目，且价格合理。

在2025年5月的国新办新闻发布会上，财政部经济建设司司长郭方明介绍，“十四五”以来，共安排中央补助资金约1594亿元，支持城镇老旧小区改造。2023年以来安排中央补助资金153亿元，支持推进城中村改造。“十四五”期间安排中央补助资金约600亿元，支持60个城市系统化全域推进海绵城市建设，带动总投资1600亿元。

进入2026年，政府资金对城市更新持续加码。中央预算内投资城市更新专项安排970亿元，超长期特别国债安排1600亿元专项支持地下管网建设。与此同时，社会资本积极跟进。像街区、厂区、园区更新，这些通过专业化运营能实现稳定收益的项目，吸引社会资本积极参与。普通居民也是主体之一，老旧步梯房加装电梯、危旧房屋自主更新原拆原建，“谁受益、谁出资”，居民的自主出资也必不可少。

清华大学中国新型城镇化研究院院长尹稚指出，城市更新的钱，很少一部分来自政府的直接投入。“不要一谈15万亿、20万亿的盘子就认为这是从政府身上咬一块‘肥肉’的好机会。对老百姓而言，也不要再指望拆迁拆成‘亿元户’。”

尹稚说，政府有该投入的部分，市场有可图的部分，而居民参与既有真金白银的收益，也有实实在在的生活条件改善。这是多方筹措资金共同干一件事的过程。政府在城市更新中最大的“有为”是定“游戏规则”。譬如，城市更新涉及复杂的产权认定、产权利益交换，以及环境条件改善后的财产增加值、产能增加值等方方面面的利益分配。

根据《规划》的设计，中央预算内投资支持符合条件的项目；允许地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设，支持用作项目资本金；引导金融机构提供金融服务；对符合条件的项目发行基础设施REITs（不动产投资信托基金）、资产证券化产品；支持符合条件的城市更新企业发行公司债券、中期票据；鼓励民营企业参与城市基础设施建设运营。

城市更新中依然存在资产增值的空间。尹稚举例，把一块低效土地变成高效利用的土地，本身就是资产升值过程。有升值的利益诱惑，必然有市场力量进来。但这种升值过程一定更为缓慢，利益也相对更薄，很多城市更新不是“速销式”的，要通过未来若干年的长时段经营，一点一点把利益挣出来。对居民而言，这也是一个自身投入后获取资产增值的过程。

《财经》了解到，一些房地产企业开始将城市更新视为业务转型的重要方向，但传统房地产开发是通过“拿地—开发—销售”实现回款，而城市更新往往需要先投入、后运营，部分项目还具有较强的公益属性，如何形成稳定、长期的现金流，成为房企转型面临的新问题。

刘巍分析，当前城市建成区内产权关系错综复杂，譬如北京三里屯，土地价值突出，不是想拆就能拆。城市更新的真正难点在于协调多方产权主体，可行路径是推动产权方、投资方和运营方共同参与。资本方也会审慎评估项目的投资风险和回报水平，算长周期的账。更深层的变化在于地方政府发展思路的转变——不再追求一次性的土地出让收益，而是着眼于区域长期繁荣。而这依靠的是长期的精细化城市运营。

如何运营？从“挣快钱”到“慢生意”

如果解决了钱从哪来的问题，接下来还要回答钱怎么生钱、城市更新如何可持续的问题。作为北京市属国企首创集团旗下承载文化产业的平台，北京首创郎园提供了一个观察的样本。

与老旧小区改造不同，郎园接手的是老厂房。郎园Vintage位于朝阳区，北京CBD（中央商务区）核心区位。它的前身是北京万东医疗设备厂，园区内有上世纪50年代至90年代的老厂房。而今的首创·郎园Vintage，既有索尼音乐、得到App等企业办公，也有理想国酒吧、多抓鱼书店、咖啡馆、日料店等文化商业，园区经常举办文化演出、市集、展览等活动，吸引了一大批年轻人前来打卡。

首创·郎园Station位于北京朝阳区东坝。它的前身是北京纺织仓库，始建于上世纪六七十年代。园区面积约13.5万平方米，原有30多座仓库和2.23公里产权铁路。2018年开始实施产业升级，大量工业遗存被保留下来。首创郎园引入了设计师买手店、家居、画廊、美术馆等新消费业态，同时还是北京国际电影节的合作会址。2025年，这个园区的客流量超过400万人次。

北京首创郎园品牌负责人宋秀平告诉《财经》，郎园在改造时，保留了过去的红砖墙、墙面标语、t望塔、避雷针等时代元素，同时局部加入现代设计元素，和园区原有风貌匹配，最终呈现出一种新旧结合的状态，老厂房被重新赋予了商业、办公、文化社交等多种功能。

每个郎园园区的商业定位都不一样。郎园Park在北京石景山区，主要服务周边居民的家庭美育和青少年成长，教育培训业态高度集中。郎园Station周边国际化基础较好，定位为面向北京东北片区的国际潮流文化社区。

“郎园很特别的一点，不是先完成建筑改造，再招商、再运营，而是‘边改造、边招商、边运营’，甚至在项目还没开始改造时，就先用内容测试市场。”宋秀平介绍，郎园Station在正式改造之前，先做了舌尖上的“一带一路”等国际美食文化活动，三天大约有三万多人参与，实际上是在用文化内容测试园区定位和市场反馈。

“我们希望验证国际化内容能不能吸引周边人群，也希望验证在交通并不便利、自然客流并不高的情况下，通过运营能不能把消费类业态做起来。”宋秀平认为，内容是城市更新中相对轻量的试错方式。如果一个项目先花大量资金完成基础设施改造，之后才发现定位错误，调整成本非常高。但文化活动、品牌内容等可以先测试，再决定后续投入。

此外，宋秀平介绍，招商要符合园区定位、符合整体业态规划，然后得看商业主理人的经营理念是否与园区匹配。首创郎园的项目中，消费类业态基本都是非标商业，更看重创意、生活方式和文化体验。这种体验经济非常考量主理人的商业社群运营能力。

宋秀平说，目前首创郎园在全国有十个项目，大部分项目是与产权方合作，以轻资产方式输出品牌和运营能力，合作周期一般都是十年起步。

“城市更新是一个细水长流、挣慢钱的过程，和过去房地产开发的逻辑完全不同。”宋秀平说，如果一个资本方希望三五年就收回成本，并获得比较高的投资回报率，那么不适合做城市更新。一般来说，城市更新项目需要七八年甚至更长时间才能开始真正产生收益。

城市更新也非常考验运营团队。宋秀平发现，运营过程中会遇到很多诱惑，比如会面临与定位不符的短期收益如何取舍等，但团队必须坚持定位。如果项目没有一个10年、20年甚至更长期的规划，只是“走一步看一步”，可能会出现刚开园热热闹闹，但后续运营乏力的现象。城市更新不仅需要耐心资本，也需要精细的运营能力和长期主义。

“变漂亮”不是终点，城市如何转型？

修一条道路、改一栋建筑，并不是城市更新的全部，高阶目标是围绕城市的新发展，重新组织产业、商业、文化、办公、居住、公共空间以及交通等城市功能。

刘巍担任北京朝阳区三里屯、左家庄街道的首席责任规划师，见证了亮马河河道复兴带动两岸街区更新的过程。许多人说起三里屯，会以为这已经是非常成熟的街区，无须更新。在刘巍看来，三里屯已经具备很高的国际知名度，但与巴黎香榭丽舍大街等世界级商业街区相比，其商业体量、业态品质和空间连续性仍有优化潜力，这也是未来城市更新的重点方向。

刘巍认为，三里屯的独特之处在于商业、文化、体育、赛事等资源的叠加，具备文体旅融合的优势。未来随着中国爱乐乐团音乐厅等设施的完善，消费场景将更加多元。

刘巍回忆，1949年左右，朝阳区的三里屯、左家庄还是乡村郊野。后来，三里屯受益于工人体育场、农业展览馆等“十大建筑”建设，后来叠加第二使馆区发展、奥运会、冬奥会等契机，三里屯形成了中国面向世界的时尚和文化窗口。左家庄则靠近三元桥，是机场进入北京的重要通道，曾经聚集了不少央企总部，承担了大量涉外人员的生活配套功能。

过去，这两个区域实际上相对割裂，各自发展。刘巍分析，近年来北京朝阳区开始积极推动打造亮马河沿线经济带，背后实则是希望通过河道复兴带动整个区域的经济发展。三里屯的文化、商业、体育和文旅功能，可以与左家庄的楼宇经济、涉外居住和生活配套结合起来，从过去单一区域的发展，通过亮马河这一城市级场景，实现不同区域之间的资源联动。

实际上，城市更新也与城市发展阶段有关。刘巍指出，北京正从生产、制造功能，向创新和消费枢纽转型——这体现在北京“四个中心”定位中的科技创新中心，也体现在建设国际消费中心城市的部署中。与此同时，北京劳动年龄人口近年来呈下降趋势，城市未来发展将更倚重高层次人才与人力资本。北京的商业街区更新、公共空间改善、青年友好型空间建设等城市更新举措，都是为了提升城市对人才的吸引力。

服务新质生产力发展也是城市更新的任务之一。刘巍提到，北京需要为科技创新留足空间。比如海淀区正在升级过去的一些工业园区，依托老旧厂房的层高、重载等优势，将其改造为从研发至中试全流程的科创载体。再如亦庄，聚焦高端智能制造，落地了“黑灯工厂”，对高标准厂房和“工业上楼”空间的需求也在快速增长。在刘巍看来，“不拆”本身并不是目的，关键是根据未来功能决定建筑采用改造、复用还是重建。

从历史纵深来看，尹稚指出，经历过30年到40年的每年大于1％的高速城市化进程后，中国城市人口已占总人口的67％以上。多方面的研究和预测，中国进入城市化平稳发展阶段时，城市人口比例大约会稳定在75％，最乐观的估计也不会突破78％。

尹稚指出，这意味着，今后城市的大部分发展在存量空间里完成。城市更新会变成未来城乡规划建设、运营、管理的主战场。

“我们原来的增长，是释放了大量沉没在国有土地里的资本，将其变为流动资本，催生了一个人类史上史无前例的快速城市化进程。而今，以地生财的阶段结束了，未来的财政增长、税收增长更多是非土地收入型增长。”尹稚指出，城市将开始追求一种城市可持续性的繁荣，而不是快速套现型的利益获取。

这也意味着，城市更新面对的挑战，不但在于“15万亿元”从哪里来，更在于能否建立起一套与存量时代相匹配的资金、产权、运营和利益分配机制：让财政资金投向最需要提升公共服务的地方，让社会资本找到可以产生长期回报的项目，让产权方有动力投身其中，让运营方有足够的耐心持续经营，也让居民真正参与并分享城市品质提升的成果。

15万亿元投入只是过程，为城市注入持久生命力才是终局。

责编 | 王祎