王莉 | 生态环境法典实施背景下加快推进预防性生态环境检察公益诉讼入法

生态环境法典实施背景下加快推进预防性生态环境检察公益诉讼入法

河南财经政法大学教授，郑州市法学会副会长

王莉

>>山东省济宁市微山县微山湖二级坝湿地公园景色 新华社记者 郭绪雷/摄

检察公益诉讼制度是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果，为世界司法文明贡献了中国方案、中国智慧、中国力量。习近平总书记高度重视、亲自部署生态环境领域风险预防和检察公益诉讼制度建设，要求“强化污染风险管控” “继续完善公益诉讼制度，有效维护社会公共利益”。“十五五”规划纲要也明确提出“加强环境风险防控”“强化检察监督,加强公益诉讼”。2026年3月通过的《中华人民共和国生态环境法典》首次将强化生态环境领域的检察监督写入法典，并要求健全生态环境公益诉讼制度。生态环境检察公益诉讼在公益诉讼检察工作中扮演着重要角色、发挥着重要作用。根据《公益诉讼检察工作白皮书（2025）》公布的数据，2025年，全国检察机关共立公益诉讼案件135580件，其中生态环境和资源保护领域立案47228件，占全部立案总数的34.8%，占比最高。然而，目前检察机关提起的生态环境公益诉讼，均是对已经造成环境公共利益损害的当事人提起的，立法层面尚没有明确规定检察机关可以提起预防性公益诉讼。如何通过强化生态环境领域的检察监督，有效落实法典规定的环境风险预防义务，正在制定中的检察公益诉讼法提供了将预防性检察公益诉讼写入法律的可行路径。

预防性生态环境检察公益诉讼入法的现实需求

衔接法典中生态环境检察公益诉讼规范的需求。生态环境法典中共有九个条文涉及检察机关的职责，分别是第31条（强化生态环境检察监督）、第32条（生态环境公益诉讼制度完善）、第33条（检察机关加强协同配合）、第1073条（检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接）、第1074条（检察公益诉讼与海洋生态环境损害赔偿诉讼衔接）、第1075条（检察民事公益诉讼）、第1076条（检察行政公益诉讼）、第1082条（检察机关支持起诉）和第1083条（检察机关环境刑事案件移送）。与检察公益诉讼直接相关的条文有七条，适度法典化下，部分条文内容较为原则，需要在生态环境法典之外，通过其他立法路径予以规则衔接。比如第31条，“人民检察院应当加强生态环境检察工作，强化检察监督。”以及第32条，“国家完善生态环境损害赔偿和生态环境公益诉讼制度，维护国家利益、社会公共利益。”在事后救济性检察公益诉讼之外，衔接预防性生态环境检察公益诉讼，能够实现强化生态环境检察监督、完善生态环境公益诉讼制度的法典需求。

衔接法典中环境风险预防义务规范的需求。生态环境法典第6条，将“预防为主”原则作为六大基本原则之首，强化风险预防在环境治理中的重要地位，并通过多章节多条款，系统化构造了公权和私权主体的环境风险预防义务体系。在公权主体的环境风险预防义务方面，生态环境法典通过污染物排放标准制定的风险管理要求（第154条）、有毒有害大气污染物实行风险管理（第247条）、地下水污染防治重点区的隐患排查和风险管控（第285条）、土壤污染防治风险管控（第396条）、化学物质污染风险管控监督管理（第646条）、全国海洋生态预警监测（第736条）等对负有生态环境监督管理职责的部门设置了若干具体的环境风险监管职责。在私权主体的环境风险预防义务方面，生态环境法典通过设置完善突发生态环境事件风险防控措施（第121条）、采取有效措施防范环境风险（第274条）、采取有效措施解除或者减轻危害（第694条）、野生动物致害的综合防控（第828条）等若干义务，强化企事业单位和其他生产经营者的环境风险预防义务。前述公权和私权主体环境风险预防法定义务的落实，需要检察机关通过强化行政及民事公益诉讼检察的方式进行有效监督。

衔接法典中环境禁止令保全措施规范的需求。生态环境法典第1079条规定，对正在实施或者即将实施的污染环境、破坏生态等行为，不及时制止将使当事人合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害重大风险的，可以依法向人民法院申请采取禁止令保全措施，责令立即停止污染环境、破坏生态等行为。该条款以立法形式确立了环境禁止令制度，为及时阻断、防范生态不可逆损害提供了预防性司法路径。依据最高人民法院《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》，禁止令的适用存在诸多限制，比如提起诉讼前申请禁止令应当提供担保、申请人应当在人民法院作出诉前禁止令后三十日内依法提起诉讼等，需要与禁止令相配套的公益诉讼制度，才能有效发挥阻却损害的功能。

>>2025年6月6日，辽宁大连，5只被救助的西太平洋斑海豹幼崽与4只成年西太平洋斑海豹被放归大海。 新华社记者 潘昱龙/摄

预防性生态环境检察公益诉讼入法的可行性

首先，社会组织提起的预防性生态环境民事公益诉讼提供了可资借鉴的规范样本。早在2015年，最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》就已规定了社会组织提起的预防性生态环境民事公益诉讼，即符合法律规定的有关组织可以对具有损害社会公共利益或具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态行为提起民事公益诉讼。北京市朝阳区自然之友环境研究所、中国生物多样性保护与绿色发展基金会等社会组织依据该规定，成功提起了诸如云南绿孔雀案、四川五小叶槭案等一批典型案例。部分案例因其发挥的独特预防性司法功能被最高人民法院列入指导性案例，部分案例获得了最高人民法院十年环境资源审判有重大影响力案件、新时代推动法治进程年度十大案件、世界生物多样性司法保护典型案例等多项荣誉。检察机关作为专门的法律监督机关，具备更为专业的法律素养、充足的履职资源和法定调查取证权，能够更有效地开展预防性公益诉讼。尽管二者的诉讼构造不同，但二者在诉的利益这一核心制度目标上具有同一性，以预防性民事公益诉讼为立法样本，预防性生态环境检察公益诉讼入法并无不当。

其次，检察机关开展的预防性生态环境检察监督实践提供了可资固化的重要经验。实践中，检察机关依托生态环境检察职能，针对污染排放、资源开发、生态破坏等可能引发重大环境风险的行为，通过检察建议、提前介入、协同监管等方式，推动相关主体采取防控措施，防范环境风险转化为实际损害，取得了良好的公益保护效果。例如，2023年“两高”联合发布海洋自然资源与生态环境检察公益诉讼典型案例中，河北省唐山市人民检察院诉某航运公司沉船打捞民事公益诉讼案就是典型的因船舶沉没引发的海洋环境保护预防性民事公益诉讼案。检察机关针对造成海洋生态环境重大损害风险的违法行为提起民事公益诉讼，要求船舶所有人承担消除危险、恢复原状的责任。实践中积累的履职模式、程序规范和监督方式等经验，为预防性生态环境检察公益诉讼入法提供了重要参考。

最后，预防性检察公益诉讼可诉性构造中的疑难问题可通过制度设计予以解决。最高人民检察院发布《关于全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作的意见》要求准确把握可诉性的基本要素，完善不同领域公益诉讼办案标准。通常认为，公益诉讼的“可诉性”包括法律明确授权、诉讼主体适格、损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的事实、违法行为四个基本要素，其中的疑难问题是如何判定行为人的行为具有损害社会公共利益的重大风险。本文认为可以通过证据结构和认定重点的调整，从重大环境风险的现实性、危险性和关联性三个维度，实现对风险事实的司法判断。具体来说，检察机关在搜集预防性公益损害事实证据时，可以围绕重大环境风险是否真实存在、是否与行政机关不作为或履职不当具有因果关系展开。必要时，可借助鉴定意见、专家论证、行政主管部门意见以及既有环境标准等对风险状态进行综合判断。

>>5月7日，海南省琼海市潭门镇渔民在海滩上晾晒海藻。 新华社发 蒙钟德/摄

预防性生态环境检察公益诉讼入法的实现路径

2026年6月，《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》二审稿提请十四届全国人大常委会第二十三次会议审议。与一审稿相比，二审稿对检察公益诉讼的案件领域、案件管辖、诉前程序等内容进行了进一步完善。在一审稿征求意见期间，尽管检察机关和学界就预防性检察公益诉讼入法提出了若干建议，但是二审稿并未涉及相关内容的调整。预防性检察公益诉讼入法，需要将二审稿中有关检察立案、检察意见、公告、审判等关联条款的内容作相应调整。

以调整一审稿“检察立案”规范为例，需要将二审稿第13条检察行政公益诉讼和第14条检察民事公益诉讼的规范内容一体化调整。具体来说，将第13条“人民检察院在履行职责中发现在本法第三条第一款规定的领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不行使职权，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当立案调查”，调整为“人民检察院在履行职责中发现在本法第三条第一款规定的领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不行使职权,致使国家利益、社会公共利益受到侵害或者具有侵害重大风险的,应当立案调查”。同时将第14条“人民检察院在履行职责中发现自然人、法人或者非法人组织实施本法第三条第二款规定的违法行为，损害国家利益或者社会公共利益的,应当立案调查。前款行为损害的国家利益或者社会公共利益可以通过督促行政机关依法履行职责得到有效保护的,人民检察院不以民事公益诉讼立案调查”，调整为“人民检察院在履行职责中发现自然人、法人或者非法人组织实施本法第三条第二款规定的违法行为,损害国家利益、社会公共利益或者具有损害重大风险的,应当立案调查。前款行为损害或者有损害重大风险的国家利益、社会公共利益可以通过督促行政机关依法履行职责得到有效保护的,人民检察院不以民事公益诉讼立案调查”。

在生态环境法典立法过程中，立法者曾尝试将包括检察公益诉讼在内的预防性生态环境公益诉讼写入法典。2025年4月30日，生态环境法典（草案）一审稿向社会公开征求意见，第1072条规定，依法向人民法院提起诉讼的机关和组织，应当提供的证明之一是“生态环境受到损害或者有遭受损害的重大风险”。其中“有遭受损害的重大风险”正是提起预防性公益诉讼主体需要证明的核心法律事实。由于各种原因，生态环境法典二审稿将“有遭受损害的重大风险”规定删除，直至2026年3月法典通过，这也给相关立法研究留下课题。将预防性检察公益诉讼写入检察公益诉讼法，能够为重大生态环境风险的检察监督提供法律层面的规范依据，对于新时代优化生态环境公益保护司法格局意义重大。

{本文系中国法学会研究阐释党的二十届四中全会和中央全面依法治国工作会议精神专项课题“习近平法治思想指引新时代环境检察公益诉讼的原创性贡献研究”〔CLS(2026)ZX035〕的阶段性成果。}

来源：《民主与法制》周刊2026年第30期

（声明：“法治中原”微信公众号刊载此文，是出于传递更多信息之目的。若有来源标注错误或侵犯了您的合法权益，请及时与我们联系，我们将及时更正或删除。）