区域发展论坛丨陈宪：以制度创新激发都市圈发展活力

——访上海交通大学安泰经济与管理学院教授陈宪

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■中国经济时报记者杨益波

现代化城市群和都市圈作为高质量发展的关键动力引擎、新型城镇化的重要空间形态，在区域协调发展战略中作用日益突出。“十五五”规划纲要明确提出，培育发展现代化都市圈，健全都市圈同城化发展体制机制，构建便捷高效的通勤圈、梯次配套的产业圈、便利共享的生活圈。就此话题，中国经济时报记者日前专访了上海交通大学安泰经济与管理学院教授陈宪。

陈宪表示，都市圈不是若干行政区划的集合体，而是顺应城市区域或巨型城市区域发展规律，推进相关制度改革和一体化规划建设，更好发挥区域协同创新和治理的开放性功能空间，是有效落实区域发展战略、持续增强区域发展活力的核心抓手和关键载体。

加快推进都市圈规则建设具有多重现实意义

中国经济时报：您认为，推进都市圈规划建设有哪些重要意义与作用？

陈宪：自进入创新驱动为主的发展阶段以来，现代产业集群和区域经济集群趋于耦合，成为中国经济高质量发展的一大亮点。区域经济集群以城市群、都市圈为主要形态，是现代产业集群的空间载体。当前，京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝地区双城经济圈四大国家级城市群，以及国家发展改革委批复的19个都市圈，不仅是中国经济发展的核心增长区域，也是城市集群和产业集群融合水平最高的区域。

加快推进都市圈规划建设，具有多重现实意义与战略价值。一是有利于优化城市发展和区域发展的空间结构。目前，国家发展改革委批复的都市圈发展规划大多是省会（计划单列市）都市圈。不难发现，作为行政区划的省会城市和计划单列市，大多存在空间结构不合理、影响或制约其发展的问题。通过都市圈规划建设，尤其是基础设施的进一步高水平建设，将实现中心城市与周边地区更大范围的资源要素自由流动，为建设全国统一大市场创造条件。

二是有利于形成若干作为国家战略的空间布局，打造一批高质量发展的区域集群。京津冀、长三角、大湾区和成渝等地区的都市圈是我国科技创新的策源地、产业创新的承载区，将成为国家建设现代化产业体系和现代化经济体系的主要空间载体。

三是有利于统筹推动基本公共服务和社会保障一体化发展，实现公共服务均衡普惠和现代化整体提升，持续提高共建共享水平，产生促进区域乃至全国共同富裕的示范效应。

四是有利于通过整合社会资源并优化配置，打破属地治理壁垒，同步推进跨区域自然生态与社会生态协同治理，统筹衔接产业发展、城市建设与生态保护，破解单点碎片化治理难题，实现全域生态环境共建共治、协同提质。

都市圈一体化发展必须破除属地分割

中国经济时报：如何优化核心城市功能布局、发挥引领作用，辐射带动圈内其他城市错位发展、分工协作？

陈宪：都市圈不是若干行政区划的简单叠加，而是以核心城市为中心，依托紧密经济联系、通勤往来、功能互补形成的开放型经济社会功能空间。

核心城市是都市圈的辐射源头，需主动优化功能定位，聚焦高端创新、总部运营、高端服务、要素配置等主导功能，同时有序疏解一般性制造、配套等产业。推动核心城市向高端功能转型，既能夯实都市圈整体竞争力，又能为周边圈层城市留出发展空间，从根本上规避圈内城市同质化竞争，为错位分工发展奠定基础。周边圈层城市则依托自身产业基础与空间优势，承接核心城市外溢的先进制造、配套服务等产业，各展所长、协同共进。

都市圈的空间边界与协作格局，由通勤通达性、经济联系强度决定，行政区划仅为次要参考条件，这是都市圈作为经济功能区的典型特征。核心城市与周边城市的时空联通水平、产业关联密度，直接决定都市圈的辐射范围与协作效能。以深圳都市圈为例，深圳作为该都市圈的核心城市，产业体系完备、创新动能强劲，但市域空间狭小，产业外溢与功能辐射需求迫切。深中通道建成通车后，珠江东西两岸通勤成本大幅降低，中山与深圳的人员往来、经济联动愈发紧密；依托深圳、东莞两地先进制造业，特别是智能制造领域的硬件制造优势，相关企业不断向这里转移、集聚，持续推进深莞同城化发展，推动深圳都市圈向更高水平发展。

需要注意的是，都市圈一体化发展必须破除属地分割、各自为政的行政壁垒，推进跨区域协同治理改革。要跳出单一行政区封闭发展的定式，围绕核心城市的引领功能，统筹全域资源配置、产业布局、设施建设与生态治理，探索经济区功能统筹与行政区属地管理适度分离的发展模式，通过制度创新释放都市圈一体化发展活力，实现圈内城市错位发展、分工协作、互利共赢。

从四个方面增强区域发展活力

中国经济时报：如何依托都市圈这一新经济增长极，进一步激发区域发展活力？

陈宪：建议从行政壁垒、制度供给、数据支撑、协同治理四个方面加以推进。第一，考虑和研究制定都市圈相关法规。都市圈本质上是跨行政区划的经济功能区，现行按行政区管理的体制难以适应一体化发展要求。应立足都市圈跨域特性，在学习、总结国际国内经验的基础上，构建高位阶协调机制与配套保障制度；以《中华人民共和国国家发展规划法》为统领、《中华人民共和国城乡规划法》为遵循，以都市圈专项发展规划、国家级城市群规划纲要为基础，以现有相关政策体系为依托，制定都市圈规划实施条例。

第二，考虑和研究建立都市圈统计制度。可从都市圈统计制度起步，再推广到城市群，构建覆盖经济、产业、公共服务、生态环境的一体化统计框架。从基础指标入手，逐步细化到结构指标、关联指标，全面反映都市圈内部经济社会运行与要素流动，并可进行都市圈间的比较，为制定相关政策和规划提供翔实的数据支持。

第三，考虑和研究强化都市圈、城市群联席会议制度。在区域发展和协同治理的过程中，省级党委、政府和城市间的联席会议，是一种比较普遍的形式，但规范和紧密程度，以及产生的实际效果有较大的差异。实践证明，区域高质量发展和协同治理要求加强区域主体，主要是城市及职能部门间的协调性和必要的一致性。比如，环境政策的一致性不仅有助于提高区域内整体的环境质量，还有助于减少城市间的政策摩擦，提升区域内资源的流动性和治理效率。

第四，考虑和研究以整体视角推进跨城市功能重组与产业分工。立足各城市比较优势，推动中心城市聚焦高端服务与科技创新，周边城市承接先进制造与配套功能，形成错位发展、链式协同格局；强化创新生态共建，推动重大科技基础设施、创新平台跨域共享，促进科技成果转化，以创新驱动引领都市圈高质量发展。

总 监 制丨杨玉洋车海刚

监 制丨陈 波 刘卫民

审 核丨王小霞编 辑丨蒋 帅