败诉！案件集体讨论参与人员未就主要问题开展实质讨论，不符合程序要求

新疆喀什一家幼儿园因违建被罚5.3万，却把自然资源局告赢了。法院判决撤销处罚决定，理由令人深思：程序正义，不是"走过场"。

事情发生在新疆喀什。

东城花园小区内，一家幼儿园在未取得建设工程规划许可证的情况下，先后进行了三项建设：将24号楼和25号楼商铺的室外走道封闭改建为室内走道，面积266.37平方米；在楼前空地上搭建彩钢房30.51平方米；还砌了一道57.99米长的围墙，把一片公共区域圈成了自家的院子。

小区业主不干了。2024年，业主们向喀什市自然资源局投诉举报。

自然资源局经调查后认定：这些建设均未办理规划许可，属于违法建筑。2025年3月14日，该局作出《行政处罚决定书》，责令幼儿园限期拆除违法建筑，并处以建设工程造价10%的罚款，计53438.4元。

幼儿园不服，一纸诉状将自然资源局告上了法庭。

请求法院撤销这份处罚决定。

02 幼儿园的三个理由

法庭上，幼儿园提出了三点异议：

第一，关于围墙圈占的区域，幼儿园说那是和开发商签了租赁合同的，院子是租来的，不是自己乱占的。

第二，关于罚款数额的计算，幼儿园认为每平方米1800元的造价标准"拍脑袋"定的，完全没有依据。尤其是封闭走廊，不过是在走廊外面装了一层玻璃，怎么可能达到1800元一平米？

第三，即便要罚款，法律规定处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款，凭什么直接就按最高档的10%来罚？

面对幼儿园的质疑，自然资源局拿出了厚厚的案卷：立案表、现场勘验笔录、询问笔录、行政处罚告知书、听证告知书、听证笔录、集体讨论记录、法制审核意见……一应俱全。

在自然资源局看来，自己该走的程序都走了，该有的手续都有了，处罚决定合法合规。

然而，法院在审理中发现了问题。

而且不止一个。

03 两个"硬伤"

硬伤一：罚款基数的计算，于法无据

根据住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》，已竣工的违法建筑，罚款基数应当以竣工结算价为准；没有竣工结算的，按施工合同价确定；既没有结算也没有合同的，行政机关应当委托有资质的造价咨询机构进行评估。

也就是说，不能自己想当然定个价。

本案中，自然资源局在调查阶段曾向幼儿园释明了这一规定，告知其可以提供施工合同或结算凭证来确定工程造价。幼儿园没有提供。

按理说，幼儿园不提供，后果应该由幼儿园承担——但这个"后果"，不是行政机关可以直接拍脑袋定价，而是要启动委托评估程序。

自然资源局没有委托评估。它直接套用了一个"喀什地区城市市政公用基础设施配套费征收基数"的文件，将造价认定为每平方米1800元，进而计算出罚款数额。

法院认为，这种做法与规定不符，属于主要证据不足。

硬伤二：集体讨论，只是"走形式"

这是本案最值得关注的问题。

根据法律规定，对于情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。

本案中，幼儿园申请了听证，并在听证会上提出了多项申辩意见，包括对事实认定、罚款计算基数、处罚幅度等方面的异议。

自然资源局确实召开了听证会，也确实组织了行政机关负责人集体讨论。

但问题在于：集体讨论是怎么讨论的？

法院调取了《重大案件集体讨论记录》，发现参与讨论的人员仅仅是在形式上陈述了结论，对于幼儿园在听证会上提出的种种异议，集体讨论中完全没有涉及——没有分析，没有回应，没有讨论是否采信。

案件的主要争议焦点，包括事实认定、证据采信、法律适用、裁量权基准等关键问题，在集体讨论环节是空白的。

也就是说，幼儿园说了什么，反对什么，为什么反对，这些意见有没有道理，该不该采纳——负责人们坐在一起，根本没有讨论。

只是走了一遍"集体讨论"的形式。

法院指出：这不符合听证及集体讨论的程序要求。

04 还有两个"程序瑕疵"

除了上述两个"硬伤"，法院还指出了另外两处程序问题：

问题三：缺少"限期拆除"的前置程序

《城乡规划法》第六十四条规定得很清楚：对无法采取改正措施消除影响的违建，应当先限期拆除，逾期不拆除的，才可以强制拆除。

这是一个先后顺序的问题——限期拆除是前置程序，强制拆除是后续措施。不能跳过第一步直接走第二步。

但自然资源局的处罚决定中，直接写上了"逾期不拆除的依法强制拆除"，而此前是否曾作出过专门的"限期拆除决定"？没有任何证据可以证明。

行政处罚告知书中虽然提到"已于2024年12月16日作出限期拆除的处理决定"，但这一说法没有任何文书材料予以印证。

程序链条断了。

问题四：办案超期

案件于2024年11月29日立案，而最终作出处罚决定是在2025年3月14日。

从立案到作出决定，历时三个多月。

行政处罚有严格的法定办案期限。如果需要延长，必须经过法定程序审批。但本案中，没有任何延期审批手续。

超期办案，且没有合法理由，这本身就是一个独立的程序违法事项。

05 判决结果：撤销，但违建还得处理

基于上述分析，法院最终判决：

一、撤销被告喀什市自然资源局作出的《行政处罚决定书》；

二、责令被告于判决生效之日起九十日内，就原告幼儿园未取得规划审批开展建设的行为，重新作出行政行为。

案件受理费50元，由被告自然资源局承担。

需要特别说明的是：法院撤销处罚决定，不代表认可违建的合法性。

恰恰相反，法院在判决中明确指出："通过已查明的事实可知，某幼儿园未经规划主管部门审批许可即开展建设的违法行为客观存在。"

撤销，是因为行政机关的处罚行为存在主要证据不足和违反法定程序的问题，而不是因为幼儿园没有违建。

自然资源局需要纠正程序问题，重新作出处理。

违建，还是要处理的。

06 这个案子的启示

这个案子，对我们每一个人都有启发意义。

对执法部门来说：

程序正义，不是"走过场"。

听证会上当事人说了什么，集体讨论时要认真对待、逐一回应。这是程序要求，更是法治精神。

集体讨论记录上签了字，不等于程序就合法了。讨论有没有实质内容，法院会审查。

罚款基数的计算，要有法律依据。当事人不提供合同，那就委托评估。行政机关不能自己拍脑袋定个价就算数。

对老百姓来说：

任何建设，哪怕是封闭走廊、搭建彩钢房，都要先搞清楚要不要办规划许可。未批先建，就是违法，随时面临被拆除和罚款的风险。

同时，当您认为行政机关的处罚不公正时，法律赋予了您诉讼的权利。 法院不仅审查处罚的实体内容，也严格审查执法程序。

程序违法，处罚照样可能被撤销。

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