治污设施不正常运行，企业说“不是故意的”，现在怎么罚？|美丽中国有“典”护航

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

2026年8月15日施行的《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称生态环境法典），对生态环境行政处罚责任体系作了系统重构。

其中变化较大、对执法办案有直接影响的，当属“不正常运行污染防治设施”行为的处罚安排。此前，它被一律视为“以逃避监管的方式排放污染物”，处十万元以上一百万元以下罚款并移送公安机关拘留。生态环境法典将其拆分为两条罚则，在保留逃避监管处罚的同时，另设了设施运行维护不当的罚则。

一个行为、两种定性、三档处罚，背后是“过罚相当”原则在处罚制度上的具体化。本文梳理这一制度二十余年的演变轨迹，解读生态环境法典的优化安排，并结合执法实践谈适用要点。

一、制度沿革：一条条款的二十年

“不正常运行污染防治设施”作为违法行为的认定，可以追溯到2003年国家环境保护总局《关于“不正常使用”污染物处理设施违法认定和处罚的意见》（环发〔2003〕177号），该意见列举了八种情形：污染物不经过处理设施直接排放、通过暗管隐蔽排放、非紧急情况开启应急排放阀门、从中间工序引出直接排放、停止运行处理设施、违反操作规程使用、设施故障后不及时检修、其他致设施不能正常运行的情形。该意见同时给出了“故意”的认定标准——明知上述行为可能导致设施不能正常发挥处理作用，并且希望或者放任该结果的发生。可见在制度源头，“不正常使用”的认定就与“故意”绑定，处罚也比较轻缓，依据当时的水、大气污染防治法，责令限期恢复正常使用并处以十万元以下或五万元以下罚款。

2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》改变了这一格局。第42条将“不正常运行防治污染设施”明确列为“逃避监管的方式”之一，第六十三条进而规定，通过逃避监管的方式违法排放污染物，尚不构成犯罪的，移送公安机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处拘留。2015年施行的新《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条将逃避监管排放大气污染物与超标排放并列，统一处十万元以上一百万元以下罚款。公安部等五部门《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》（公治〔2014〕853号）第七条又细化了“不正常运行防治污染设施”的七种情形，设施故障后不及时或不按规程检查维修位列其中。

由此形成了一直延续到生态环境法典施行前的制度格局：“不正常运行防治污染设施”按逃避监管定性，行政处罚十万元以上一百万元以下，同时启动拘留移送程序。这一格局威慑力强，但适用中的问题也日渐显现。

二、旧格局的三个困境

困境之一是过罚失衡。列入“不正常运行”的行为，性质差别很大：有主观上为节省成本故意停运设施、偷排污染物的，也有设施突发故障、检修不及时、操作失误等管理疏漏情形。前者是典型的逃避监管，后者本质上是不履行设施运行维护义务。旧格局下两类行为适用同一条罚则，同样面临十万元起步的罚款和拘留移送，实践中不少基层办案人员觉得对后者下手过重，但又找不到更轻的依据，只能靠裁量基准在幅度内压低，处罚决定书的说理也常常含糊。

困境之二是主观要件的争议。“故意”是否构成逃避监管的要件，一直有分歧。从环发〔2003〕177号文看，“不正常使用”的认定以故意为前提；但暂行办法第七条采取客观列举，未再强调故意。到了行政处罚与拘留移送环节，争议就变得具体：设施故障型案件，企业辩解“不是故意的”，办案机关则认为“故障后不及时检修本身就是放任”，两种意见各有依据。这个分歧直接影响到案件定性是否准确、移送后公安机关是否受理。

困境之三是行刑衔接的错位。环保法第六十三条的表述是“尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外”，移送拘留的对象限于通过逃避监管方式违法排污。但实践中设施故障型案件是否达到“逃避监管”程度、是否应当移送，各地把握不一，有的案件移送后被退回，有的应移未移，执法尺度不统一。

三、法典的体系化安排：一个行为、两条罚则

生态环境法典对上述问题的破解，是把这个行为从“一条罚则打天下”改为两条罚则分层适用。

第1108条保留了以逃避监管方式排污的处罚：通过暗管、渗井、渗坑、灌注、裂隙、溶洞、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式排放污染物的，责令改正，处十万元以上一百万元以下罚款，责令限制生产、停产整治，并移送公安机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员拘留。与2014年环保法第四十二条相比，行为列举明显扩展，增加了裂隙、溶洞、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道等情形，把此前散见于规范性文件和认定办法的内容吸收进了法律条文，“不正常运行防治污染设施”仍然位列其中。

第1104四另设了设施运行维护的罚则，分两款三个层次：第一款前段，未按照排污许可证的规定运行和维护污染防治设施的，责令改正，处二万元以上五万元以下罚款；第一款后段，致使污染防治设施不能正常发挥作用，但不属于以逃避监管方式排放污染物的，处五万元以上二十万元以下罚款，情节严重的责令限制生产、停产整治。第二款，擅自拆除污染防治设施的，处十万元以上一百万元以下罚款，拒不改正的责令限制生产、停产整治，情节严重的吊销排污许可证、报经批准责令停业关闭。

把两条放在一起看，生态环境法典的安排有清晰的逻辑：以逃避监管为目的、通过不正常运行设施排放污染物的，按第一千一百零八条处理，性质最重，移送拘留；设施不能正常发挥作用但达不到逃避监管程度的，按第一千一百零四条第一款后段处理，罚款五万元以上二十万元以下；仅仅是未按许可证规定运行维护设施、尚未造成设施不能正常发挥作用的，按第一款前段处理，罚款二万元以上五万元以下；擅自拆除设施的，单独适用第二款。罚则从一律十万起步变成了从轻到重三个层次，执法机关第一次有了与行为危害程度相匹配的处罚工具。

四、适用边界的实务把握

两条罚则如何划界，核心是判断是否以逃避监管的方式排放污染物。综合制度沿革和执法实践，可以从三个方面把握。

一是主观要件的判断。逃避监管的认定离不开主观故意因素，环发〔2003〕177号文“明知加希望或者放任”的标准仍有参考价值。办案中要通过客观行为推定主观状态：设施停运、直接排放、应急阀门开启等主动行为，主观故意明显；设施故障后不及时检修、带病运行等消极行为，要看故障发生时间、企业是否知晓、有无报修记录、故障期间是否继续生产等情节。明知设施故障仍继续生产、拖延检修的，可以认定为放任，属于逃避监管；故障突发且及时报修、积极处置的，一般不宜按逃避监管处理。

二是行为程度的判断。达到“排放污染物”结果的是逃避监管或较重一档的设施不能正常发挥作用；尚未造成排放后果的，适用最轻档。实际操作中要结合监测数据、现场勘验判断设施不能正常发挥作用的持续时间与实际排污情况，不能仅凭设施运行记录异常就直接定性为逃避监管。

三是证据固定的要点。设施故障型案件，关键证据是故障发生时间与处置过程：设施运行台账、故障报警记录、报修单据、维修记录、故障期间的在线监测数据、现场影像，以及相关人员的询问笔录。围绕“何时故障、何时知晓、如何处置、是否继续生产”四个问题固定证据，定性才有基础。这也意味着调查取证的要求比过去更高，过去定性为逃避监管主要靠现场检查发现设施停运，现在还要查清设施停运的原因和过程。

五、行政拘留移送的衔接

拆分之后，移送拘留的范围需要重新把握。依据生态环境法典第1108条，以逃避监管方式排污的，移送公安机关拘留，其中“不正常运行防治污染设施”仍是可移送情形之一，具体认定可参照暂行办法第七条列举的七种情形，设施故障后不及时检修（第七条第（六）项）是否达到移送标准，同样取决于是否构成逃避监管。第一千一百零四条规定的设施运行维护违法，不涉及移送。治安管理处罚法2025年修订后，阻碍执行职务的条款调整为第六十一条，生态环境执法中现场阻挠检查的，与之衔接适用。

需要提示的是，移送拘留与行政处罚是并行的两条线：生态环境部门作出行政处罚并移送后，公安机关独立审查决定是否拘留。移送材料按暂行办法第十一条准备，包括移送书、案件调查报告、涉案证据材料、处罚决定等，其中关于主观故意和逃避监管方式的证据是否扎实，直接决定公安机关是否受理。

六、新旧衔接与过渡期办案

生态环境法典施行前后跨越的案件，适用法律要依第1057条处理：实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章；作出处罚决定时新规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新规定。据此：违法行为发生在2026年8月15日之前的，原则上适用行为时法律（逃避监管按原环保法、大气法等相关规定处理）；行为发生在生态环境法典施行后的，适用生态环境法典。处于两种情形之间、行为跨越施行日的，结合行为性质判断是否属于继续状态，并比较新旧规定的处罚轻重。

对在办案件，还有两点操作建议。一是已经立案、尚未作出处罚决定的存量案件，如果属于典型的设施故障型、难以认定逃避监管的，可以评估是否适用从旧兼从轻规则，在新法罚则较轻的情况下转引新规定处理，避免案件定性争议。二是处罚决定书的表述要跟上：适用生态环境法典的案件，违法行为定性、法律依据、裁量说理都要按新条文书写，不能再沿用“逃避监管（不正常运行污染防治设施）”的旧表述混同处理。