中国现代经济制度的缔造：朱镕基与90年代的经济改革

朱镕基参与领导和领导国务院经济工作的12年，是中国经济改革步伐最大、任务最多的12年，改革千头万绪、险滩暗箭随时有，第三代领导集体领导中国较为稳妥的完成了经济改革，超额完成了历史任务，中国成为原社会主义阵营国家中，经济改革成绩做的最好、代价最小的一个。

朱镕基秉持“不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我都一往无前”的态度，这种改革勇气让人感动，足以激励后来的政治家。

90年代改革更重要效率的激发，蛋糕做大，本着这个原则，当时的改革是非常成功的。而在初步实现现代化，财政物质充裕的今天，我们更要重视公平、对底层利益的兼顾，只有让大家公平享受到改革成果，老一辈领导人开创的改革事业才能赓续下去，人民才能更能拥护改革。

中国改革开放已经走过48年历史，其中可以2002年为分水岭，前24年体制改革再造为主题，后24年以发展为主题，前24年的改革为后24年腾飞打下了基础。

中国的改革开放可谓“二次建国”或“二次革命”，新中国成立虽然缔造了政权和社会主义制度，但是从苏联学习来的基本政治经济制度对于初期政权稳定和资本积累有效果，但是又有极强的不可持续性，如果不改必然和东欧一样政权易帜。所以，改革是中国社会基本制度的一个重大调整，是二次建政，保证了新中国政权的稳固。

朱镕基是前24年改革中，最关键的五位领导人之一。1991年，他被邓小平亲自推荐到北京工作，当时他只是中央候补委员，却担任了副总理，新中国唯此一例，可见小平不拘一格降人才。小平多次讲“朱镕基懂经济”，事实证明，他没有看走眼，朱镕基果然不负重托，与江泽民等第三代领导集体一起较为圆满地完成了经济改革的任务，成为新中国个性最鲜明、最为人民怀念的领导人之一。

（时任上海市长的朱镕基陪同邓小平在沪过春节）

朱镕基的第一项重大改革是治理通胀和经济软着陆。由于苏联模式完全排斥市场对价格的调节作用，致使后来社会主义国家改革中都动辄出现价格紊乱，面临着通货膨胀危机，进而触发政治危机。苏东剧变直接导火索几乎都是价格问题，1985年和1988年中国也出现两次通货膨胀，后一次成为风波的导火索之一。1984年的经济体制改革决议起草中，赵建议写上“价格改革是经济体制改革的关键”，胡改为“价格改革是经济体制改革成败的关键”，无论是哪种表述，都说明物价改革是场输不起的战争。

1992年市场化改革的重启，政府对多数产品价格管制的放开，以及当时由于投融资管制、公司注册管制等领域的大幅度松动，产生了物价快速上涨，投资过热的现象。1992年全国全社会固定资产投资完成额为7582亿元，比上年大幅增长37.6%，1993年破万亿，比上年增加50%；1992年和1993年广义货币总量每年都增加30%以上。由此导致1993年和1994年通货膨胀率分别达到15%和24%，1993年一年生产资料价格就上涨了38%，大米市场自主定价后，很快就从8毛一斤变为一块六，在1992年11月至1993年5月的半年中，人民币就贬值了45%。

经济过热和通货膨胀使得中国经济改革随时面临硬着陆危险，如果这样的话很可能再次触发政治危机。朱镕基临危受命，1993年6月，他主持制订《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，即通常所说的“十六条”或1993年中央6号文件，提出了严厉收缩信贷规模，取消省级及以下人民银行分行的信贷调剂权，禁止同行拆借，收回拆借资金830多亿，从源头上切断“股票热、开发区热和房地产热”的资金来源，主动挤掉经济泡沫。

1994年又提出了继续紧缩银根，严格控制信用总量，压缩固定资产投资规模和抑制通货膨胀的指导方针。经过两年整顿，一共取消各类越级审批的金融机构5589家，树立起严肃的金融和财政纪律。1995年和1996年的通货膨胀率分别回落到15%和6%，实现经济软着陆。

当然我们还应该看到，物价的回稳，不完全取决于财政金融政策，跟当时市场化的深入也有关：企业主体增加，社会商品供给能力增长和市场定价机制的逐渐成熟，都有助于市场波动的减小。

经济体制改革有效深入和财政金融政策的配合，有效解决了社会主义经济改革中一放就热，一收就冷的死循环，中国此后近30年物价总体保持稳定，这标志着中国经济治理开始走向成熟，也为下一步经济改革走向深水区奠定了基础——没有治理通货膨胀的成功，可能社会主义市场化方向的经济改革就此终结。

同样对比1990年代东欧原社会主义国家和俄罗斯的转轨，他们普遍对通货膨胀束手无策，经济限于停滞，直到2000年后才逐渐走出泥潭，中国治理通货膨胀是用时最短、代价最小的，这主要归功于朱镕基。

（朱镕基雷厉风行，打赢治理通胀的“三大战役”）

朱镕基的第二项大动作是改革财税制度。80年代的改革，中央部委层面阻力大，地方积极性高，这时候的改革实质上采取了“地方包围中央”、“农村包围城市”的战略，即邓胡赵赋予地方很大自主权，以增加他们的改革动力，其中重要一项就是财政包干制度。

财政包干推动改革的效果是明星的，东南沿海市场经济部分的增长如火如荼，但是时间已久也形成了所谓的“诸侯经济”，财政收入GDP占比和中央财政占比大幅下滑，前者从1984年的23%下降到1992年的13%，后者从41%下降到28%。每到花钱的时候，中央不得不向各省和计划单列市去要钱。大规模市场化的成本是很高的，金融、社保、企业改革都需要很多钱，必须提高中央财力才能推行下去。

1994年的分税制改革，将税收的大头，如关税、消费税、中央企业所得税划归中央，营业税、地方企业所得税、契税、农业税、土地转入收入等杂项税费划给地方。这项改革使得中央财政收入立即大幅增加，1994年突破55%，比上年几乎增加了一倍，改变了外重内轻的局面，也有效抑制了地方投资过热。

但是带来的问题也是很大的，地方承担事权责任和财务能力的不匹配，尤其是县乡两级责任最多、收入最少，导致不得不增加农业税和各种摊派，90年代农民负担骤然增加；其后政府又越来越依赖土地财政，城市建设过度扩张；中央政府收入增加后，“建设财政”思维惯性强大，“社会公共服务财政”意识不足，这些钱很大部分最后也没有用后，而是用在重复建设上、“形象工程”上，扰乱了公平竞争的市场秩序（吴敬琏：《中国经济改革进程》（第二版），第143页，中国大百科全书出版社2023年）。当然后续的问题不能全部推到1994年改革的头上，跟后人不能修正完善也有很大关系。

朱镕基的第三项重大改革是建立现代金融制度，包括建立央行制度、处理银行坏账、盘活国有银行、建立证券市场等。中国社会观念里对金融负面看法多，认为这是唯利是图、投机倒把、资产阶级那一套。实际上，金融体系犹如人的循环体系，没有健康发达的金融体系，经济不可能实现持续有活力的发展。

90年代初的金融可谓一团糟，是经济各个领域问题最糟的，人民银行和四大行职能划分不清，银行呆账坏账太多，已经达到1.8万亿，占银行全部资产25%左右，银行之外的企业融资途径也没有。可以说又有脑血栓，又有动脉堵塞，又有营养不良。

朱镕基主导建立了中国人民银行在中央政府下独立执行货币政策的央行体制，并亲自担任央行行长，领导成立了中国证监会和保监会，确立了金融界“分业经营、分业监管”的原则。

他将工农中建四大专业银行改组为商业银行，又组建成立了国开行、农发行和进出口银行三大政策性银行，还支持成立股份制银行，这样金融市场主体就完善起来；成立华融、东方、信达、长城四大资产管理公司，剥离银行不良资产，不良率下降到安全线以内。

朱镕基也认识到成立投资银行、信托公司的重要性，亲自发起成立了中国国际金融股份有限公司。又大胆开启金融业的对外开放，中金的成立过程中，摩根士丹利就是发起股东之一，高盛、瑞银都投资银行，花旗、汇丰等商业银行也进入中国，他们为中国企业国际化做出了巨大贡献。

朱镕基还特别重视现代金融管理人才的培养，大力支持中国人民银行研究生院（今天的清华大学五道口金融学院）办学，支持香港中文大学和清华大学经济管理学院联合举办第一个金融MBA项目，发起成立国家会计学院。

在朱镕基的领导下，中国在计划经济这个盐碱地上，在短短十余年时间里，迅速成长起银行、证券、保险、信托全面繁荣的金融体系，可谓奇迹，朱镕基堪称中国“现代金融之父”。

朱镕基领导金融事业中充分展示了他的国际化视野、高超的外交艺术、极强的个人魅力，给众多国际金融家留下了深刻的印象，可以说没有朱镕基的如果宽广国际化视野，没有他这么大的改革魄力，就没有中国今天发达的金融业。

第四项是以“抓大放小”和建立现代企业制度为核心的国企改革。80年代的改革，实质是计划与市场一起增长的时代，依托农村改革、个体私营经济发展带来市场的扩大和人民收入的增加，国企规模有了史无前例的扩张，国企就业人数几乎增加了一倍。

这种违反市场规律的扩张，加剧了国企的困难，其实早在70年代国企利润就大幅下降，80年代的国企改革虽然一度提高了利润，但是1987年后又陷入困顿，1992年国有工业企业销售口径利润降至2.3%，1997年进一步降至1.3%，扣除贷款利息和固定资产折旧等，国企整体经营利润为负。

1997年，全国国企的盈利面只有34.1%，全国39个重点行业中，有24个行业处于亏损状态，全国31个省级行政区中，只有8个国企整体盈利，黑龙江和吉林国企经营利润率达到-20%上下，也就是说营业额100元背后有20元亏损，80%以上的行业处于亏损状态。国企无偿占有大量国家矿产、金融资源，还经营这么差，只能说不是国企管理者能力不行，而是基本制度有问题。

这时候山东诸城出现了“陈卖光事件”，1993年诸城有150家公有制企业，103家亏损，市财政70%以上都要补贴国企，新上任的市长陈光采取股份制、股份合作制、兼并重组、外资嫁接、无偿转让、破产、租赁等七种形式进行全面改革，到1994年7月，全市90%的国企转为民营，诸城经济增长率和财政收入史无前例提升，到1997年，诸城工业企业完成利税7.2亿元，比改之前增加近3倍，企业亏损面则下降到1%。

1996年3月，朱镕基带领九部委官员亲自来到诸城，认真调研3天，肯定了诸城改革的意义，做出了进行产权改革、抓大放小，国有资本有进有退、有所为有所不为，对国有中小企业进行全面改制的改革方向。即放弃了80年代国企改革只改管理经营方式，不改产权的策略，重点放到产权改革。

（朱镕基视察山东诸城）

从1997年到2000年，国有企业数量从26.2万减少到19.1万，全国国企职工数量也减少了2500万以上，盈利面则猛增到49.3%，国有资本经营整体扭亏为盈，2000年利润总额达到2833亿，实现了三年脱困目标。

这种改革思路指导下的国企改革持续到2005年，国有数量减少到11.6万户，仅为顶峰期1996年的42%。其中绝大多数是地方政府主办主管的中小国企，比如北京地方国企从1997年的12903户减少到4763户，山东从13951户减少到4196户，江苏从15913户减少到3560户。

国企改革的另一个重要策略是经营管理体制改革，即实行股权多元化和建立现代企业管理制度。前者是即保持国有控股权的前提下，引入社会资本，至2005年底，国家重点企业中的2524家国有及国有控股企业，已有1331家改制为多元股东的股份制企业，改制面为52.7%，著名国有企业如中石油、中石化、中国移动和中国联通等都在朱镕基的鼓励下在证券市场上市。

此外，国企改变了过去书记领导下的厂长负责制，政治挂帅、外行领导内行的状态。建立董事会主导的决策制度，监事会领导的监督制度，实现职业经理人管理，建立信息披露机制，这是国企治理的一大进步。

朱镕基领导的国企改革全面改善了国企经营状况，2003年朱镕基卸任那一年国企利润达到4900多亿，是历史最高水平，去年则突破了4万亿。

国企改革也为民企发展创造了史无前例的空间，1997年至2003年也是民营经济增长的最快时期，加上当时推行的乡镇企业改制，到2003年民营经济已经基本占有国民经济的半壁江山。1998年全国工商联首次对规模以上的民营企业进行排行统计，营收超过5亿的仅有69家，2002年则是405家。

国企在过去的意识形态中被认为是社会主义的象征，没有国企占主体地位就没有社会主义制度，朱镕基推行的国企改革遭到了很多传统社会主义经济观人士的激烈反对，但是朱镕基秉持“不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我都一往无前”的态度，这种改革勇气让人感动，足以激励后来政治家。

不过我们也应该看到，90年代末的国企改革也有过于粗糙的部分，比如说下岗职工权利没有得到有效保护，一些中小企业转制中不排除有国有资产流失现象，国有企业的改革重在提升效率，而其收益全民共享机制没有涉足。尤其是最后一个问题，在今天国企经营全面向好的今天，我们应该切实解决好。

第五，社保和住房体制的变革（兼有教育、医疗改革）。我国计划经济阶段实行了对干部和城镇职工福利、住房全部包下来，但是供给质量又很低的福利体制。比如住房方面，虽说公家分房，但是有体面住房的并不多，北京人均住房只有11平方米，也就是说一个四口之家才有44平米的一居室，非常拥挤。

1993年之后，中央开始着手建立与市场经济相适应的现代社保和住房机制。朱镕基力主建立一个独立于企业事业单位之外、资金来源多渠道、管理服务社会化的有中国特色社会保障体系，1997年国务院统一了养老保险制度，1998年出台了医疗保险制度，1999年出台了失业保险制度和最低生活保障制度，2000年他又亲自领导成立了全国社会保障基金理事会，负责管理全国人民缴纳和各种财政途径划拨的社保资金，中国社会保障制度的四梁八柱搭建起来了。

住房改革方面最关键的动作是1998年国务院“23文件”，即《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，主题是取消福利分房，开启住房的市场化和商品化的过程，为了保障住房的货币化，文件又提出银行开设“住房贷款”，以及建立个人住房公积金制度。

这些改革有效减轻了企业负担，告别了“企业办社会”，保障了国企改革的成功；低保和农村养老保险的试点一定程度上扩大了社会保障覆盖面，改变了过去只有城镇职工才能享受社保的局面；增加了公共服务的供给能力，解决了长期住房、幼儿园教育等供不应求的局面，提高了人民生活质量。

但是其中很多制度设计过于粗糙，没有考虑到实际执行中可能出现的问题，违背了二次分配的公平性原则，加剧了分配不平等；过于强调市场化，而政府应该提供的平价公共产品严重短缺，导致百姓的教育、医疗支出骤然加大，底层民众颇有怨言。如果说80年代改革中还颇为注意坚持社会主义原则，体现基本服务的公共性，然而90年代改革则完全服从于效率优先，公共服务的改进总体落后于经济基本制度上的进步。（详细可见原国家体改委秘书长、国家发改委党组成员宋晓梧《亲历劳动就业和社会保障改革》，《见证重大改革决策》第585-600页，社会科学文献出版社2018年；吴敬琏《中国经济改革历程》（第二版），第146-154页，中国大百科全书出版社2023年）

1998年23号文件提出的公共住房支柱也始终没有建立起来，北京虽然从1998年至2005年一共建设了近20万套经济适用房，但是没有建立像新加坡和香港那样建立起一个有效的申请、产权分配和推出机制，以体现公共福利属性，最后又变谁买到谁发财的固定资产投资品。房地产过于市场化的问题也一直没有得到解决，以至于后来愈演愈烈，成为经济运行中长久挥之不去的风险源头之一，当然这也是朱镕基所不愿意看到的，这是他离任时在国务院会议上最深刻的忧虑之一。（《朱镕基讲话实录》第四卷，第480页，人民出版社2011年）

第六，力主加入WTO。朱镕基是中国加入WTO谈判的关键领导负责人之一，尤其是在中美谈判关键阶段，他在极短时间内果断拍板对美作出让步，换取美方签署谅解协议，为中国加入WTO扫清了最重要障碍。

最重要的是，加入WTO不仅仅是获得一种贸易上的便利，增加了中国出口优势，而是在这过程中，中国进行了一次彻底的自我机制革命，这种不把对国际规则的适应视为“丧权辱国”，而主动与国际规则接轨，励行改革的勇气和决心也是非常值得赞赏的。

总体而言，中国在建国后建立起一套“封闭激励型经济体制”，即高关税、严格外貌程序和严禁外国投资，这个机制实行了40多年，初衷是保护本国经济免收外部冲击，实际上是弊多利少，最终限制了自己的发展。

从内部来讲，为了防止所谓的民间投机倒把（实质多数是正常投资行为）以及地方不服从财经纪律，又制定了无数条条块块的规章，等于严重干扰了市场的自发调节，把经济活力严重扼杀，经济土壤板结化。

1992年以后，中国进行出口和利用外资体制改革，四次主动降低关税，将总关税水平从43.2%下降到17%；打破高度垄断的外贸管理体制，取消中粮、五矿、轻工、纺织等十大进出口总公司的垄断权，外贸经营权逐步改为登记制；将外商税率降到15%，赋予各省、市、自治区和计划单列市有投资总额3000万美元以下项目的审批权限。

1995年6月，国务院制大幅放开外商投资准入，过去禁入的领域，如航空运输、民用航空、商业、物资供销、对外贸易、金融、保险等，都开始放开，政府鼓励类投资事项达到172项，占所有产业目类的55%。此外，1999年国企改革中更是颁布了《外商收购国有企业的暂行规定》，准许外商可以参与并购国有企业，此后百威并购哈尔滨啤酒厂、珠江啤酒厂，卡特比勒收购山工机械40%股份，原化工部企业锦西化机被西门子收购等等。

在国内经济治理方面，朱镕基领导国务院有关部门加紧清理和修订与市场经济规则不符合的法律法规文件，共约2300件，其中拟废止的830件，拟修订的325件，减少税收名目，将中央统一定价的商品和服务锐减到13种，减少政府定价行为，基本形成以市场调节为主的价格机制。

所以，加入WTO是中国对内对外经济基本制度改革的一个重要压力，江泽民、朱镕基等领导人主动适应这个变革，大大推进了经济自由化、法治化和平等化。从1992年到2002年中国FDI和进出口总额分别增加了5倍和4倍，分别突破500亿美元和6000亿美元，为下一步经济腾飞打下基础。

（1999年朱镕基访美，就加入WTO谈判重要事项进行交涉）

综上来讲，朱镕基参与领导和领导国务院经济工作的12年，是中国经济改革步伐最大、任务最多的12年，改革千头万绪、险滩暗箭随时有，江朱等第三代领导集体成员较为稳妥的完成了经济改革，超额完成了历史任务，中国成为原社会主义阵营国家中，经济改革成绩做的最好、代价最小的一个。

前天一位著名经济史学家好友发朋友圈悼念朱镕基，提到一个观点：“90年代改革的成功是建立在对80年代改革一些错误的纠正基础上的”，笔者也有一些感悟与之类似。80年代的国务院负责人有“懂经济”的美誉，他锐意改革、乐于接受不同信息是值得赞赏的，但是国企改革和治理物价失误也很多，1988年后的经济困难跟这些失误有直接关系，朱镕基成功克服了这两个难题，可谓是真懂经济，又善于用人。

对于90年代的改革，我们更应该学习的是那时候的改革勇气和决心，学习那个时代敢于信任群众干部，激发全社会改革创新积极性的方法论，至于很多具体改革措施，仍旧有不足，也导致了一些负面问题，作为后人也应该意识到这一点，才能更完善我们的基本经济制度。如果脱离实际，一味戴着玫瑰色滤镜去完美化之前的改革，那么我们也对不住前人打下的基础。

总体而言，90年代改革更重要效率的激发，蛋糕做大，本着这个原则，当时的改革是非常成功的。而在初步实现现代化，财政物质充裕的今天，我们更要重视公平、对底层利益的兼顾，只有让大家公平享受到改革成果，老一辈领导人开创的改革事业才能赓续下去，人民才能更能拥护改革，我们的改革才能展示出其最基本的价值，即以经济建设为中心，不是以GDP增长为中心，而是保障最多数民众的全面发展为中心。