城市更新立法提速：国家条例出台前律师应做的五项准备

城市更新立法提速：国家条例出台前律师应做的五项准备

导语

2026年6月8日，住建部在国务院政策例行吹风会上明确表示，正在研究制定城市更新法规。与此同时，地方立法已先行一步——《江西省城市更新条例》（2025年11月施行）、《成都市城市更新条例》（2026年6月施行）相继落地，重庆等城市也在加速推进。从地方探索到国家立法，城市更新的法律框架即将迎来"基本法"时代。在国家条例正式出台之前，律师不应被动等待，而应从五个方面提前布局。

一、吃透地方条例：从差异中预判国家立法的可能走向

目前已施行的两部省级城市更新条例——江西版和成都版——在结构设计和核心制度上既有共性，也有显著差异。

共性部分：两部条例均明确了城市更新的定义和适用范围，均规定了更新专项规划的编制程序，均建立了城市体检制度，均对搬迁补偿协议的核心条款作出规范。这些共性内容大概率会被国家条例吸收，构成未来国家立法的基本框架。

差异部分：值得关注的差异点主要集中在三个领域——

第一，公众参与的程度。成都版对更新计划的征求意见和专家论证程序规定更为详细，江西版则相对原则化。国家条例可能倾向于成都版的"程序细化"路径。

第二，土地供应方式。226号文（自然资发〔2025〕226号）允许探索带条件招拍挂和协议出让，但各地落实程度不一。国家条例是否会统一土地供应的特殊规则，是值得关注的核心变量。

第三，协议搬迁的效力。两部条例均认可协议搬迁模式，但对协议搬迁与征收程序的衔接、协议搬迁的司法救济等问题的规定有所不同。国家条例在这一问题上的立场，将直接影响搬迁环节的法律实践。

实务建议：系统对比已出台的地方条例，制作"制度差异对照表"，预判国家立法的最可能走向，提前调整服务方案。

二、补齐规划与土地法知识短板

城市更新的核心法律问题大量集中在规划和土地领域。从《城市更新"十五五"规划》到226号文，政策层面释放了大量关于规划调整、土地用途转换、供地方式创新的信号，但这些信号的法律落地高度依赖《城乡规划法》和《土地管理法》的适用。

律师需要重点补齐以下知识缺口：

一是详细规划调整的程序规则。《城乡规划法》第48条规定了控制性详细规划的修改程序，但城市更新场景下的规划调整往往具有"批量修改""快速推进"的特点，如何在合法与效率之间找到平衡点？

二是土地用途转换的审批链条。从"工改商"到"工改居"，涉及国土空间总体规划的符合性审查、详细规划的调整、产业主管部门的联合审查、土地出让合同的变更等多个环节，任何一个环节缺失都可能构成合规风险。

三是集体经营性建设用地入市。城中村改造中的集体土地处置，涉及2019年《土地管理法》修正后确立的集体经营性建设用地入市制度，以及各地关于集体土地征收补偿的具体标准。

三、建立城市更新典型案例数据库

国家条例出台后，必然引发一轮新的司法实践。在此之前，律师应系统梳理已有的城市更新典型案例，建立内部数据库。

重点收集的案例类型包括：

- 征收决定的合法性审查案件（程序违法、公共利益认定争议）

- 搬迁补偿协议的效力争议（显失公平、欺诈、重大误解）

- 规划许可的撤销之诉（程序瑕疵、利害关系人权益保护）

- 历史建筑保护中的产权纠纷（保护义务与财产权的冲突）

- 社会资本退出引发的合同纠纷（情势变更、不可抗力、违约认定）

数据分析维度：建议从案由、裁判结果、法院层级、地域分布四个维度对案例进行分类统计，识别裁判趋势和地域差异，为国家条例出台后的法律适用提供预判参考。

四、组建跨专业服务团队

国家条例一旦出台，城市更新法律服务将从"单兵作战"时代进入"团队协作"时代。一个完整的城市更新法律服务团队，至少需要覆盖以下四个专业方向：

- 规划与土地法：负责规划调整、土地用途转换、供地方式设计等

- 行政法与征收补偿：负责征收决定的合法性审查、行政复议与诉讼

- 投融资与公司法：负责项目交易架构设计、基金合规、退出机制

- 争议解决：负责协商调解、仲裁和诉讼的全流程管理

对于中小型律所，可以通过外部合作或专项顾问的方式弥补能力短板；对于大型律所，应尽快组建跨部门的城市更新服务组，打破专业壁垒。

五、提前布局政府和企业两端的市场拓展

国家条例出台将带来两个重要的市场增量：

政府端：各地将依据国家条例修订或新出台地方配套法规，条例起草和论证过程中的立法咨询需求将显著增加。同时，城市体检、专项规划编制、搬迁补偿方案论证等政府采购服务也将增多。

企业端：国家条例将统一部分制度规则，降低跨区域项目的法律不确定性。房地产开发企业和城市更新运营商将加速布局，对项目尽调、交易架构、合规管理等方面的法律服务需求将集中释放。

实务建议：建议律师事务所在国家条例出台前，完成城市更新业务白皮书的编写，系统展示团队在规划、土地、投融资、争议解决四个领域的服务能力，做好市场推广准备。

结语

国家层面的城市更新条例正在路上。从地方条例的对比研究到知识短板的系统补齐，从案例数据库的建立到跨专业团队的组建，从市场布局的提前规划到服务能力的全面展示——这五项准备工作，将决定律师在国家条例出台后的起跑线位置。先行一步，方能占据先机。

参考文献/法条索引

1. 国务院《城市更新"十五五"规划》，国发〔2026〕12号，2026年5月22日

2. 自然资源部、住房城乡建设部《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》，自然资发〔2025〕226号

3. 《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）

4. 《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）

5. 《江西省城市更新条例》，2025年11月1日施行

6. 《成都市城市更新条例》，2026年6月1日施行

7. 住建部"城市更新'十五五'规划"国务院政策例行吹风会，2026年6月8日

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