王钦敏：数据要素驱动下的数字中国发展路径和未来图景

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视数字中国建设，统筹国内国际两个大局，从把握世界科技革命和产业变革的先机、抢占新一轮国际竞争制高点出发，到审时度势作出建设数字中国的重大战略决策。十年来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，数字中国建设取得了一系列显著成就，探索出一条具有中国特色的数字化发展道路。

总体布局与政策框架创新

2015年，习近平总书记在第二届世界互联网大会开幕式上首次提出推进“数字中国建设”。2017年，党的十九大报告将“数字中国”与“网络强国”并列，使其成为国家战略的重要组成部分。2018年，习近平总书记在致首届数字中国建设峰会的贺信中强调，“加快数字中国建设，就是要适应我国发展新的历史方位，全面贯彻新发展理念，以信息化培育新动能，用新动能推动新发展，以新发展创造新辉煌。”2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》设立“加快数字化发展，建设数字中国”专章，提出“迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设”。

2022年，党的二十大报告中明确作出“加快建设数字中国”的部署安排。同年，《数字中国建设整体布局规划》（下称《规划》）发布，标志着数字中国建设顶层设计进入系统化、体系化新阶段。《规划》明确提出数字中国建设“2522”整体框架，这一整体部署、协同推进的系统要求体现了党和国家对数字化发展规律的深刻把握，从总体布局规划，到统筹推进数字基础设施、数据资源体系、“五位一体”深度融合、数字技术创新体系、数字安全屏障和优化国际国内环境的全方位、一体化推进，标志着中国式现代化开拓了以数字化为重要驱动力的创新发展路径和系统工程推进与治理新路径。

为加快数字中国体系化部署的高质量落地，解决长期存在的数据管理职能分散、政出多门等问题，2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，决定组建国家数据局，协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等；统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设；体现了数据要素资源作为新质生产力的重要性，并为数据基础制度系统的健全完善提供了组织保障。

近年来，我国在数据基础制度领域进行了一系列开创性探索，形成了具有中国特色的制度框架。数据作为生产要素，具有与土地、劳动力、资本、技术等传统要素截然不同的特性。因此，数据作为新质生产力的核心关键要素，其价值释放不仅在于技术，更在于构建与之相适应的“新型生产关系”，这必须依靠系统性的数据基础制度作为支撑。

2022年12月，中共中央、国务院《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（下称“数据二十条”）提出建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，创新数据流通交易模式，探索数据收益分配制度，平衡好各方利益，构建数据安全治理体系等工作，为形成数据要素高效配置、流动合规有序、分配公平合理的数据市场奠定了基础。数据要素赋能经济社会发展实践表明，数据资源的质量标准认定、加工治理、流通交易、安全保障、资产入表等价值释放是一个复杂的制度创新和市场认定过程。当前，制度建设需着重处理好“发展与安全、当前与长远、守正与创新、全局与局部”四大关系，因此，“数据二十条”初步构建了数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等基础制度的“四梁八柱”。在此基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，国家数据局会同相关部门先后出台了数据流通安全治理、全国数据资源统计调查、数字经济创新型企业培育等政策文件。在高质量发展成为首要任务的背景下，在制度设计上有序推进筑牢安全底线和公共数据分级分类安全保护的同时，“先行先试”探索破解数据确权、流通、定价、分配等难题的有效路径，为数据要素与其他生产要素的协同优化配置扫清障碍。

2025年6月，国务院颁布《政务数据共享条例》（下称《条例》）。作为我国首部促进政务数据共享流通的行政法规，《条例》将党中央决策部署与行之有效的实践经验上升为法律制度，在继承和发展政务数据共享理论与实践的基础上，兼顾高效共享与安全保护，夯实了政务数据利用的法治根基。针对当前数据共享中协调机制不完善、供需对接不充分、应用水平待提升、责任边界不清晰等问题，《条例》系统构建了政务数据共享工作体系，从总体要求、管理体制、目录管理、共享使用、平台支撑、保障措施等方面作出全面规范，明确各方权利义务，推动数据有效共享与高效利用，为提升政府数字化治理和服务水平提供了有力制度保障。《条例》不仅赋能数字政府建设和公共数据服务，更对数字中国系统工程与国家治理体系和治理能力现代化具有深远意义。

实践探索与重点成效

一、数字经济加速突破，产业升级成效显著

数字经济是国际经济发展新方向，是国家创新规则新高地。我国正全方位推进经济社会的数字化转型和高质量发展，数字经济是数字中国建设成果最活跃的体现。2024年，我国数字经济核心产业增加值占GDP比重达到10.5%，较“十三五”末增长73.8%。“十四五”期间，产业数字化加速推进，建成万余家智能工厂，覆盖超过80%的制造业行业大类；人工智能加速赋能千行百业，产业规模突破7000亿元。新业态、新模式层出不穷，推动经济效益显著提升。数字经济发展的主战场在于实体经济，其核心路径是数字技术与实体经济特别是传统产业的深度融合。

国家网信办发布的《国家信息化发展报告（2024）》显示：2024年年底，共302款生成式人工智能服务完成备案。我国数字产业完成业务收入35万亿元，同比增长5.5%。软件业务收入13.73万亿元，同比增长10.0%。数据基础制度体系初步建立，数据资源规模质量持续提升，年度数据生产量达41.06ZB，同比增长25%，累计数据存储量达2.09ZB，同比增长20.81%。我国高技术制造业、装备制造业快速增长，智能制造装备产业规模超3.2万亿元。数字消费规模超6万亿元。全国网上零售额15.23万亿元，同比增长7.2%。

国家数据局按照部署加快出台数据产权、流通交易、收益分配、安全治理及基础设施建设等系列制度文件，分类施策破除数据资源供给障碍。通过加大公共数据和企业数据的场景化开发利用与成果推广，释放数据要素价值，推动海量数据资源高效赋能经济社会发展。一是以目标导向和问题导向破解数据治理与资产化难题，推进公共数据分类分级管理与服务，示范推广数据在公益服务、成果转化、投融资评价、风险评估等场景的应用。推动政产学研与创投资本深度融合，以数据流带动技术、人才、资金和成果流，提升全要素生产率及数字经济核心竞争力。二是在资产化关键环节，加快明确数据产权界定、治理规则、成本计量、会计标准、收益分配及交易监管等制度，推进数据资源与传统产业良性互动，创新流通规则与市场管理体系，系统化构建数据链、创新链、产业链、服务链与创投链，实现数据云端赋能与资产增值。三是坚持试点先行，选择具备条件的生态圈发展数据应用服务云平台，梳理共享堵点、治理安全难点、打通技术与人才节点，构建促进产业发展的价值链服务体系，吸引社会资本与人才稳定参与，充分发挥产业门类齐全优势，推广场景应用成果，推动经济社会高质量发展。

二、数字政务高效协同，治理能力持续增强

在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国数字政务建设稳步推进，使命内涵持续升级，不仅是技术迭代，更是治理理念、服务模式与发展格局的系统性变革，成为优化治理流程、提升服务效能、保障社会公平的关键抓手。

建设全国一盘棋的数字政务系统，增强协同治理能力，核心在于发挥政务数据的内在支撑作用。用好公共数据资源，可提升经济运行监测与部门协同监管水平，推动基本公共服务均等化，增强群众获得感，同时促进生产方式与生活方式变革，优化营商环境，为经济社会高质量发展注入持久动能。

近年来，各地区各部门按照党中央、国务院统一部署，积极推进公共数据资源开发利用。国家政务数据共享交换体系已接入62个部门、31个省级地方和新疆生产建设兵团共享交换平台，累计发布各类数据资源1.5万余类，支撑共享调用超5000亿次。全国一体化政务大数据体系在公共数据开放方面，已有226个省级和城市的公共数据开放平台上线，累计开放有效数据集近35万个，面向社会提供了大量公共数据资源。

数字政务工程建设以公共数据资源体系为核心、业务协同体系为关键、公共服务体系为重点，同步强化数据标准、履职能力、政策落实、安全保障等支撑。目前，数字政务已深度融入履职各环节：一是行政办公领域，通过跨部门、跨层级业务协同，推动政务服务从“以部门为中心”向“以事项和用户为中心”转变。二是公共服务领域，全国一体化政务大数据体系累计汇聚目录超300万条，共享调用5400亿次；国家人口库覆盖超14亿人、法人库覆盖6643.97万家，为异地医保报销、惠企政策落地提供精准支撑。三是经济调节与市场监管领域，经济运行监测平台实现数据实时研判，“互联网+监管”覆盖31个省（区、市）及42个国务院部门，超75%省级系统支持联合监管。四是生态环保领域，“一图统揽”平台支撑精准治污。政务外网实现省市县全覆盖、乡镇连通率99.4%，网络承载能力大幅提升。

三、社会服务普惠便民，群众福祉稳步提升

数字中国建设的价值归宿是造福人民。近年来，我国坚持以人民为中心，推动公共服务从“以政府为中心”向“以人民为中心”转变，大力实施信息惠民、网络扶贫和普惠服务，在数字鸿沟治理方面走在国际前列。一是惠民服务成效显著。“高效办成一件事”水平居世界前列，“不见面审批”“最多跑一次”等创新实践涌现。电子社保卡覆盖超75%人口，全国医保码用户超12亿，5A级景区数字化改造完成率达100%。截至2024年年底，全国一体化政务服务平台实名注册用户超10.8亿，国家平台浏览量904.5亿次，提供身份核验超107亿次，电子证照共享超108亿次，92.5%省级行政许可事项实现网上受理。二是治理模式深刻变革。数字社会建设推动政务治理实现“三个转变”：以数据跑路替代群众跑腿，政务服务摆脱物理空间束缚；以全域联动取代各自为战，破解跨层级、跨地区、跨部门协同难题；以智能精准服务变革传统经验式管理，社会治理水平深度提升。三是城乡统筹缩小鸿沟。坚持数字乡村与智慧城市同步规划，推动数字基础设施和公共服务向农村延伸，数字农业、农村电商有效促进乡村振兴。在线教育、远程医疗等普及让优质资源覆盖偏远地区，将技术能力转化为服务能力，让人民群众在共享成果中拥有更多获得感、幸福感、安全感。这正是数字中国系统工程社会价值的最生动体现。

不足之处

数字中国建设作为“全国一盘棋、五位一体”的巨型系统工程，其复杂性伴随艰巨性。当前，一些深层次、系统性的瓶颈问题日益凸显，制约着数据潜能向现实生产力的转化，亟待从系统工程角度加以破解。

一、数据供给梗阻：资源开放与治理能力不足

数据“供不出”是首要难题。数据的采集方和管理者缺乏明确的动力机制与规范指引，导致大量高价值专业专题数据“沉睡”。同时，部分数据持有者往往对自身数据的采集标准、质量等级和潜在用途认知不清，缺乏专业的数据加工治理、脱敏脱密能力，无法将原始数据转化为可供流通的高质量资源。这种“有数不会治、有数不愿开”的局面，导致供给侧难以形成有效输出，成为数据要素流通的“上游梗阻”。

二、数据流通堵点：市场机制与专业服务缺失

数据“流不动”是关键症结。数据具有专业性强、价值场景依附、时效敏感等特性，但当前缺乏与之适配的市场机制。一是供需对接不畅，需求方难以发现和获取所需数据，开发者面对数据不知如何评估质量、挖掘价值；二是交易环节薄弱，缺乏对数据质量、权属、价值的专业化评估体系，缺乏数据经纪、合规审计等新型中介服务，导致定价无据、交易无序；三是数据资产化路径不明，企事业单位无法有效将数据资源转化为可入表、可增值的数据资产。这些堵点共同构成了数据价值转化的“中游瓶颈”。

三、数字生态短板：协同壁垒与人才结构性短缺

数字生态的协同不足与人才短缺，是制约系统性效能的深层矛盾。一方面，“条块分割”的传统路径依赖依然存在，跨部门、跨层级、跨区域的业务协同与数据共享面临制度壁垒，导致“一体化”建设难以高效联动。另一方面，数字鸿沟已转向深层次的技能与治理能力差距，既懂行业逻辑又懂数据治理的复合型人才严重短缺，数据经纪、资产评估、合规咨询等新型专业服务人才匮乏，领导干部的数字思维和系统工程管理能力也有待提升。这种生态与人才的“双重短板”，成为数字中国建设的“基础性制约”。

深化数据要素市场化配置改革

面向“十五五”，聚焦数字中国总体布局和系统工程架构体系关键着力点，要进一步破解系统瓶颈，构建符合数字社会发展规律的全域数字化转型支撑体系，数字中国各领域数字化发展更加协调充分，有力支撑全面建设社会主义现代化国家。

一、深化制度创新，激活数据要素潜能

当前数据基础制度建设正加快推进，必须统筹处理好发展与安全、当前与长远、守正与创新、全局与局部关系。加快“数据二十条”配套细则落地，重点围绕数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等方面形成清晰、可操作的制度闭环。在公共数据开发利用方面，落实“八个一体化”要求，深化公共数据授权运营机制，探索分类分级、按场景授权的有偿使用与收益分配模式。稳妥开展数据资产登记、评估与入表试点，鼓励地方开展差异化、场景化的“先行先试”，为国家制度完善提供实践样本。

二、强化全域统筹与深度融合赋能

深入实施“数据要素×”三年行动计划，推动数据在重点行业和跨领域形成规模化、深层次应用。必须坚持“全国一盘棋”系统思维，确保地方“数字省”“数字城市”建设与国家总体架构协调一致，避免产生新的“数据孤岛”和“赋能断层”。以“五位一体”总体布局为指引，推动数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设深度融合，注重通过业务协同与场景应用的先行先试，采用评估推进、滚动支撑的方式促进应用成果的落细落地、落实推广，有序带动创投资本的分期注入，增值赋能。

三、构建数据应用基础设施与治理生态

统筹布局、着力构建以“数据应用基础设施”为核心的治理生态。数据应用基础设施作为政务数据赋能经济社会发展的中坚枢纽，承担数据加工治理、供需对接、质量评价、合规审计、安全管控等专业服务。其核心机制在于通过制度化、专业化的服务架构，降低数据流通与应用过程中的技术、合规、交易与安全成本。应加快培育数据经纪、数据质量评估、数据资产评价、数据产品研发、应用场景推介、市场咨询评估等专业服务机构，形成结构完整、功能互补、可持续运营的产业中间链条。此类基础设施可依托现有事业单位或市场化机构建设，以“扶上马、送一程”方式逐步实现产业化、可持续运营。可探索推进政务数据应用基础设施与社会专业化数据研发中心、企事业机构和数据技术公共服务机构，数据经纪人组织、第三方数据资产和质量标准评估机构合作服务，有序推进公共数据和产业社会数据的融合增值，本着先行先试、评估推进的理念，赋能经济社会发展。

过去十年，数字中国建设实现了从地方、行业探索到国家战略，从分散推进到系统布局的历史性跨越。数字中国建设是一个超大型、复杂性的系统工程，要求我们始终坚持以系统思维、动态管理和全局统筹的方法推进各项工作，进一步完善从基础设施、数据资源、业务协同到应用服务、安全治理、赋能发展的全链条体系。展望未来，唯有坚持久久为功、守正创新，统筹推进、落地落实，不断深化对复杂系统建设规律的认识与实践，才能高效推进数字中国高质量发展，为中国式现代化注入强大而可持续的数字动能。

作者：第十二届全国政协副主席，国家电子政务专家委员会主任 王钦敏

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