山东出手规范“小饭桌”：寄宿矫治、隐形教培休想蹭“托管”

正值暑期，全国各地的“小饭桌”“托管班”迎来一年中最忙的时节，兴趣接送、吃饭午休、辅导作业，样样都是双职工家庭的刚需。学期内“三点半”后的家庭看护真空，在假期里被拉长为整整两个月；而承接这些刚需的校外托管机构（俗称“小饭桌”），却长期游走在监管灰色地带。

近日，山东省政府办公厅印发《关于加强校外托管机构监管的意见》（下称《意见》），明确由省市场监管局牵头、九个部门按链条分工，对校外托管机构从适用范围、准入条件、机构责任、属地与部门监管、综合治理等六个方面作出系统部署。《意见》将自2026年9月16日起施行。这份文件的看点，不仅在于山东一省如何规范“小饭桌”，更在于它以一省实践回应了一个全国性追问：校外托管，到底谁能办？谁来管？能托的服务都是什么？

南方都市报记者就此专访了中国民办教育协会会长刘林、全国工商联民办教育商会监事长马学雷。两位专家均认为，在中央尚无统一文件、各地规定各有侧重的背景下，山东此次出台的《意见》在全国省级层面的托管监管探索中具有标杆意义。“既具系统性、全面性，又突出了公平普惠的价值导向与阶段性治理重点”，刘林点赞称。

两位专家也强调了一个共识，当前多地针对托管的各类规章制度，其监管重点是常态化的短时托管服务，对于长时段乃至跨学期、跨年度的寄宿式形态，则不适用于一般意义的托管政策；而对于涉及教育培训或青少年行为矫治的机构，则应纳入专门的教育或专门矫治学校管理体系予以规制，绝不应让托管资质成为某些违规机构规避监管的“合法外衣”。

硬核新规直击行业积弊严打托管机构隐形教培行为

通读《意见》，山东对托管机构的监管加码集中在准入证照、安全底线、服务行为、过程监管四个方面，条条对应社会痛点：

营利性机构经营范围须明确登记为“中小学生校外托管服务”；场所不得设在地下室、半地下室、仓储建筑及易燃夹芯板建筑内；新建改扩建须依法办理消防审验；供餐须取得食品经营许可或办理小餐饮登记；从业人员每年健康检查持证上岗；证照、服务项目、收费标准须显著公示；明确“不得以校外托管服务名义变相开展面向中小学生的校外教育培训”等。

“这些条款针对性非常强，击中了行业多年实践暴露的核心积弊。”马学雷向记者逐条分析：过去行业没有场地要求，一些机构为压低成本开在地下室、阁楼夹层、仓储改造房里，疏散通道、采光通风都不行；消防条款，对应的是托管机构长期缺乏消防意识和应急能力，有的机构连灭火器、应急照明、疏散标志都没有，门窗加装封闭防盗栏，极易群死群伤，“比如此前河南南阳方城县的寄宿制学校火灾，就是很惨痛的教训”；燃气和食品条款，则指向“小饭桌”历史上无证供餐、食材无溯源、从业人员带病上岗等痛点。

准入门槛抬高，会不会误伤行业？马学雷的回答是：抬高门槛与行业进化并不矛盾。“不能用低成本竞争，不能劣币驱逐良币。低价无序竞争之下，合规机构投入安全设施、场地和人员后反而失去价格优势，陷入‘合规吃亏’的逆向淘汰。抬高门槛，行业才能从质量到价格正向竞争。”

刘林围绕中小学生托管服务做过深入调研。他透露，某些地方部门因一些托管机构涉嫌校外培训隐形变异，而对出台托管机构管理文件心存疑虑，个別专家甚至建议“一禁了之”。在刘林看来，托管服务需求客观存在，不可能“一禁了之”。他特别强调，“针对问题，有的放矢”和“激发活力，服务民生”要有机结合，精准治理方能推动托管服务坚持自身属性、健康持续发展。

在北京市延庆区百泉街道总工会举办的暑托班上，孩子们进行文创拼图（2026年7月20日摄）。 新华社发（北京市总工会供图）

值得注意的是，《意见》治理措施并非“一刀切”，而是对存量机构实施“分类治理”——证照不全的引导补办，消防手续不全的限期整改，设在地下室、危房等重大隐患场所的坚决查处。同时强调源头疏导，要求加大校内餐饮与课后延时服务供给，鼓励社区公益托管、工会暑托班、共青团和妇联爱心托管。

横向看，山东的监管思路切中肯綮，其道不孤。如甘肃省2025年出台的“小饭桌”规范意见中，就是按“规范一批、提升一批、取缔一批”思路，构建起全链条管理；江苏淮安2025年7月起施行的指导意见，要求亦细化到如“人均建筑面积不低于3平方米”“不得一次性收取超过一个学期的费用”“招聘时须查询性侵害、虐待等违法犯罪记录”等；江苏无锡惠山区教育局则直接向托管机构发提醒函，严禁以“作业辅导”“思维拓展”等名义搞隐形学科培训。各地的条款细节或有差异，监管指向却高度趋同。

五省多市探路在先托管规范化成全国趋势

南都记者注意到，截至目前，国家层面尚无针对校外托管机构的专门立法或统一监管文件。早前，教育部在2018年答复全国政协委员提案时曾表示，将推动有关部门出台指导意见、界定行业类别、明确设立条件与监管职责，但全国性的行业规范至今未落地。

在此背景下，多地“摸着石头过河”，已开展先行先试。

早在2017年，厦门就由政府办公厅发文，构建“学校摸底、镇街备案、部门评级、社会公示”的“五维共治”模式；2021年，湖南省政府办公厅印发《关于加强校外托管机构的指导意见》；2025年政策更为频繁，甘肃省政府办公厅出台《关于加强校外托管机构（小饭桌）规范管理的指导意见》，江苏淮安市则以市政府常务会议审议通过针对校外托管机构管理的《指导意见（试行）》；同年底，内蒙古通辽市还落地了全国首部设区的市校外托管机构管理地方性法规。

采访中，刘林提供了一份全国校外托管机构规范治理的“进度表”：在山东之前，已有海南、湖南、甘肃、广西等省（自治区），以及内蒙古通辽、广东东莞、江西赣州、江苏淮安等市出台过相关文件，“五省多市”的探索在先，山东则是重要而系统化的后来者。

“在中央没有统一文件、各地规定各有不同的背景下，山东这份文件属于全国标杆型的综合规范意见。”马学雷在接受南都记者采访时评价，这是一份由省市场监管部门牵头，覆盖备案、场地、消防、餐饮、人员、收费、执法各环节的省级顶层文件，“链条完整、系统全面、权责清晰”，解决了“谁都能管、谁都不管”的监管盲区。

“总体来看，各地出台的托管规范化制度覆盖面还比较小，需要不断扩大。山东在借鉴其他省市基础上，出台了一个非常系统全面的文件，又把阶段性的安全痛点和治理难点都突出出来，是很好的尝试。”刘林说。

北京大学人民医院职工子女托管班的孩子们在进行户外体能活动（2026年7月20日摄）。 新华社发（北京市总工会供图）

南都记者梳理发现，从监管路径看，此前各地针对校外托管的监管探索，基本分为教育部门牵头或市场监管部门牵头两条路线。马学雷观察到，此次以山东为代表，市监牵头模式正日趋成熟。他指出，托管领域的矛盾在全国具有共性，不存在地域特殊性——安全隐患、隐形变异学科培训、权责不清、收费无序、人员背景审查缺位，这些都是全国通病，因而可以模式化地解决。

“现在山东的市场监管部门率先形成了一个示范性的系统性文件，为其他各省树立了范式。多省范式相继出台后再经过实践讨论，汇总经验、确立模式，国家层面的统一指导规则就有望出台”。在他看来，近年陆续涌现的各地托管政策性指引，反映的不仅仅是地方自选动作，还是一个正在成形的全国性监管趋势。

为什么是市场监管部门牵头更顺？马学雷的解释直指行业本质：“托管从本质上来说不属于教育，而是社区居民服务的一部分。对于教育部门来说，更多要看它有没有违背‘双减’精神搞无证培训，不能挂羊头卖狗肉。”

划清“托管”边界红线杜绝资质沦为违规矫治“外衣”

山东这版《意见》开篇即明确，校外托管机构定义是“为中小学生非在校时段提供接送、休息、看护等服务的机构”。淮安市的市级文件定义相近，甚至多了一个关键词——“临时看护”。

很多家长理解的“看护”，就是“管吃饭，看着写作业”，但困惑也随之而来：具体托多久算托管？长时段寄宿是否也在政策框架内？

“只要是过夜，都不能算托管。”马学雷对此给出明确判断。他解读认为，文件里已明确提供的是“非在校时段”的休息，休息指日间短时间休整，寄宿不算。从立法本意看，托管解决的是“学生和家长的时间差”，诸如午间送餐、下班晚没法接等情况，本质是社区居民服务，“和寄宿完全不是一回事”。他援引国民经济行业分类指出，校外托管与住宿服务分属不同类别——住宿或是归属公安管理的旅馆类，或是归口教育系统管理的学生宿舍，“一住宿，涉及的标准和责任就严格得多。而且从家庭角度讲，长期寄宿还涉及法定监护职责的让渡问题”。

刘林的解读留有弹性，但边界同样清晰。他指出，现行规章针对的是“放学后、回家前的过渡时段”，属于“常态化、一般意义上的托管”；而长时段乃至跨学期、寄宿制的托管，并不是当前这类制度规章监管的主要目标。他提醒，寄宿式托管在一定程度上承担了家庭教育的部分功能，涉及孩子的诸多身心健康成长要求，已超出一般托管范围，应依据民法、教育法、青少年保护法相关规定，由家长与机构就服务内容、标准作出特别约定，“才能和学校教育形成一个良性互动的闭环”。

2026年7月18日，在山东省淄博市沂源县石桥镇黑崖村，志愿者（左三）辅导孩子写生。图/新华社

此前，南都调查曾曝光某些非法矫治机构仅凭托管、教育咨询等资质，大张旗鼓招生开办夏令营、成长营，一“托”就是数月甚至数年。浙江新昌“如是书院”即在暑期以夏令营名义招生，还开设学堂对学员实行为期一年的封闭式暴力管教；重庆赋苗教育咨询有限公司仅登记为普通教育咨询公司，却对学员实施半封闭军事化管理，被教育部门明确涉嫌超范围经营和无证办学。

托管资质，能否成为这类生意的“合法外衣”？两位专家的答案均是否定的。

“托管机构和矫治类戒网瘾机构，是完全不同的两类性质，依据不同、管理办法不同、行为模式也不同。”马学雷强调，托管提供的是日间接送、午餐午休、短时看护；矫治机构管理适用的是专门学校建设和专门教育实施办法，“一些省份的文件就明确禁止托管机构长期过夜住宿、开展行为矫治、军事化封闭改造。托管是不具备开展矫正教育的资格许可”。

2026年7月14日，孩子们在山东省东营市广饶县李鹊镇的一处暑假托管班体验古法造纸术。 新华社发（刘云杰摄）

刘林同样认为，矫治机构主业是以教育为主，附带休息、睡眠等服务，主要目标和托管不同，不适用托管管理办法，应适用专门学校或专门教育机构的管理办法。

如何识别假借托管名义的非法办学机构？马学雷给家长支招，甄别的重点是看资质：合规的矫治类机构须有教育部门的办学许可证、公安的特种行业住宿许可、卫健部门的心理服务备案等，人员须持心理咨询师、医护等资质，“如果仅凭一张校外托管营业执照就宣称能封闭矫正、能长期住校，那一定是假的、黑的，属于超范围经营”。

“对于借托管之名行矫治之实的违规机构，刑事民事责任、行政责任的追究都要配套跟上。”马学雷强调，对监管部门而言，“你批的证，就要看它是不是按证经营，发现超范围经营就要主动监管”。

诚如专家解读所言，山东这份《意见》划出的，既是“小饭桌”的安全底线，也是托管与教培、矫治之间的法律边界。边界之内，是民生所系的社区服务；而边界之外，任何想蹭“托管”外衣的违规生意，也难逃监管。

采写：南都N视频记者吕虹 发自北京