总包视角下工程超计价、超进度付款与工程款管理失控风险｜《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》解读系列

引言

2025年11月28日，国务院国资委公布《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（以下简称《办法》），自2026年1月1日起施行。《办法》第十条、第九条和第八条分别从工程承包建设、合同管理、合规内控和风险管理等角度，对工程计价、进度付款、合同履行和工程款管理等问题作出规制。

对于建工类企业而言，工程项目进入履约阶段后，风险并不会因合同签订而结束。工程量确认、进度款支付、变更签证、结算审核、材料设备计价、合同权益主张，都是总包单位控制项目成本和防止国有资产损失的重要环节。实践中，部分企业对现场进度、工程量、付款节点和结算依据审核不严，出现超计价、超进度付款、虚报工程量、多计工程款等问题，最终可能导致工程款损失、追偿困难和责任倒查。

本文结合审计通报中的工程款管理问题，聚焦总包单位在工程计价、进度付款和工程款管理中的典型风险，分析《办法》下相关责任追究红线，并提出风险防范建议。

一、风险红线：《办法》中与工程计价、进度付款和工程款管理直接相关的责任追究情形

《办法》中与工程履约付款和工程款管理相关的条款，主要集中在以下四项：

1. 工程超计价、超进度付款：第十条第（八）项规定，"违反合同约定超计价、超进度付款"属于责任追究情形。该项直接针对工程履约阶段的付款控制风险。总包单位应当依据合同约定、实际工程进度、工程量确认资料和审批流程进行计价付款，不能在工程未达到约定节点、工程量未经确认、资料不完整的情况下提前或超额支付。

2. 合同标的价格明显不公允：第九条第（一）项规定，"未按规定订立、履行合同，未履行或未正确履行职责致使合同标的价格明显不公允"属于责任追究情形。该项不仅适用于合同订立阶段，也适用于履行过程中的价格调整、变更签证、结算确认等环节。若工程价款调整明显偏离合同约定、市场水平或真实工程量，可能被认定为合同履行职责失当。

3. 未正确履行合同或放弃应得合同权益：第九条第（二）项规定，"未正确履行合同，或无正当理由放弃应得合同权益"属于责任追究情形。对于总包单位而言，业主逾期付款、设计变更、工期延误、材料价格异常波动、分包单位违约等事项，均可能产生索赔、抗辩、追偿或扣款权利。无正当理由不主张、不追索，可能构成合同权益流失。

4. 内控和风险管理制度执行不力：第八条第（二）项规定，"合规管理、内控及风险管理制度未执行或执行不力，对经营投资重大风险未能及时分析、识别、评估、预警、应对和报告"属于责任追究情形。工程计价付款和工程款管理通常涉及项目、商务、财务、法务、审计等多部门协同，若内控流程形同虚设，可能导致风险持续累积。

二、典型风险场景：工程款支付审核失守与计价结算管理失控

（一）典型案例

惠州市审计局在2023年度市本级预算执行及其他财政收支审计情况报告中，披露了多个代建项目和重点建设项目中的工程款管理问题。

在部分代建项目中，3个项目在竣工结算审查尚未完成的情况下，提前向施工单位支付进度款，总额达2847.39万元。同时，因工程进度审核不严格，施工单位虚报工作量，导致多付工程进度款447.28万元，涉及3个项目。审计还发现，部分项目存在造价虚高或多计费用问题，共涉及4个项目，金额合计87.61万元。

在市植物园一期项目中，因施工图内容缺漏、不规范等设计质量问题，多次发生设计变更及现场签证，涉及变更金额1408.26万元。相关单位还违反合同关于工程进度款支付条件的约定，在工程结算未经审查核定的情况下，提前向土建施工单位支付工程进度款1360万元。

在G205国道改造示范工程惠州段竣工决算审计中，审计发现多计建安工程结算价款649.74万元，其中施工单位虚报沥青砼、土石方、绿化苗木等工程量，多计价款532.78万元；另有多计工程建设其他费用133.41万元，其中未按协议约定方式计算勘察设计合同价，多计勘察设计费117.09万元。

上述审计通报反映出，工程款管理风险并不限于付款环节本身，而是贯穿工程量确认、进度审核、变更签证、结算审查和合同计价全过程。一旦项目、商务、财务、审计之间缺乏实质复核，虚报工程量、多计工程款、提前付款等问题就可能转化为国有资产损失和责任追究风险。

（二）场景特征分析

工程超计价、超进度付款和工程款管理失控一般具有以下特征：

1. 工程量和进度确认失真：项目现场、商务合约和财务付款之间缺乏有效复核，工程量确认依据不完整，进度节点判断不准确，导致付款金额超过实际完成工程量或合同约定节点。

2. 付款审批流于形式：部分项目虽然保留了付款审批流程，但审批人员仅依据项目部申请或施工单位、分包单位报送资料进行形式审查，未对合同约定、验收资料、工程量清单、现场进度和付款比例进行实质核验。

3. 变更签证和价格调整失控：工程变更、现场签证、材料调差、暂估价确认等环节缺乏分级授权和审查机制，导致工程价款被不合理抬高，或结算价格明显偏离合同约定和市场水平。

4. 结算审查滞后或把关不严：部分项目在竣工结算尚未完成审查的情况下继续支付进度款，或在竣工决算中发现多计价款、多计费用等问题，反映出过程审核与最终结算之间缺乏有效衔接。

5. 无合同、无签证、无依据支出风险突出：在部分亏损项目中，存在无合同先进场、无合规手续收方、分包计价无依据、抢工费用缺少业主指令和监理签证等问题。此类支出即使真实发生，也可能因缺乏合同依据和证据材料而无法向业主结算，最终形成项目亏损。

6. 项目、财务、法务、审计协同不足：工程付款和合同履行风险往往跨部门存在，若项目部门掌握现场情况但不及时报告，财务部门只做票据审查，法务合规部门未能前置介入，审计监督滞后，容易导致风险识别和止损措施滞后。

三、风险提示

1. 责任追究风险：依据《办法》第十条第（八）项、第九条第（一）项、第（二）项及第八条第（二）项，相关人员可能因超计价、超进度付款、合同价格明显不公允、未正确履行合同或无正当理由放弃应得合同权益，被认定承担直接责任、主管责任或领导责任。

2. 国有资产损失风险：工程款一旦超付、错付或提前支付，后续往往面临追回难度大、抵扣依据不足、对方履约能力下降等问题，可能形成直接损失或或有损失。

3. 结算争议和诉讼风险：工程量确认、变更签证、进度付款和结算资料不规范，容易在最终结算、审计和诉讼仲裁中引发争议，使企业在举证和权利主张上处于不利地位。

4. 薪酬扣减和经济赔偿风险：因付款失控、结算审核不严或合同权益流失造成资产损失的，相关责任人员可能面临绩效年薪扣减、任期激励收入追索以及经济赔偿责任。

5. 纪法衔接风险：如工程计价、进度付款、变更签证、结算确认过程中存在利益输送、虚假签证、收受贿赂、滥用职权等问题，相关线索可能被移送纪检监察机构或司法机关处理。

四、合规建议

（一）对国企人员的建议

1. 严格依据合同和实际进度办理付款：付款审批前，应核对合同约定付款节点、实际施工进度、工程量确认资料、验收资料和已付款比例，不得仅凭项目申请或对方报送资料办理付款。

2. 审慎确认工程量、变更和签证：对工程量确认、现场签证、设计变更、材料调差等事项，应按照授权权限和审批流程办理，不得超越权限确认可能增加企业付款义务的事项。

3. 及时主张合同权益并留痕：发现业主逾期付款、工期延误、设计变更、停窝工损失、分包单位违约等情形，应及时发函、签证、索赔或采取证据保全措施，避免因逾期主张导致权利流失。

4. 对异常付款保持审慎：对于提前付款、集中付款、大额预付款、付款比例异常、结算资料不完整等情形，应主动要求补充说明或提级审查，不得以项目推进、合作关系或领导要求替代合规审查。

5. 配合审计和责任复盘：对亏损项目、争议项目、超付项目，应如实提供合同、付款、签证、结算和沟通资料，不得隐瞒、补造或倒签文件。

（二）对企业的建议

1. 建立工程计价付款分级审核机制：按项目金额、付款比例、合同类型和风险等级设置审批权限，对大额付款、提前付款、超比例付款和异常付款实行提级审批。

2. 完善工程量和进度复核机制：建立项目、商务、工程、财务多部门复核流程，对工程量、进度节点、验收资料和付款依据进行交叉验证，防止付款依据失真。

3. 强化变更签证和价格调整管控：制定变更签证授权清单和审查要点，对可能增加合同价款、延长工期或改变风险分担的事项，纳入法律、合规、商务和成本联审。

4. 建立合同权益管理台账：对业主逾期付款、索赔事项、反索赔事项、违约责任、扣款事项、争议事项进行动态跟踪，明确责任部门、主张期限和证据材料要求。

5. 开展付款和结算专项检查：定期对重点项目、亏损项目、争议项目、长期未结项目开展专项检查，重点排查超计价、超进度付款、虚假签证、重复付款、无依据放弃索赔等问题。

6. 推动法务合规前置参与：对重大变更、重大索赔、重大结算争议和异常付款事项，要求法务合规部门前置审查，形成书面意见并留存，防止风险在履约后期集中爆发。

【结语】

工程款管理中的责任追究风险，往往隐藏在工程量确认、进度款支付、变更签证和结算审核等日常管理动作之中。对建工类企业而言，付款不是单纯的财务流程，结算也不是项目收尾事项，而是影响国有资产安全和责任认定的重要控制环节。《办法》将超计价、超进度付款、合同价格不公允、放弃应得合同权益等情形纳入责任追究范围，提示总包单位应将工程款管理从"事后结算"前移到"过程控制"，通过付款审核、证据留痕和权益主张机制降低项目损失和追责风险。

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