刘忠教授谈破产管理人制度的改革研究——从“程序辅助者”到“独立核心执行者”的转型之路

作者：刘忠、李伟民

刘忠（斯坦福大学博士后研究员、原大成律师事务所高级合伙人、执业律师，清华大学深圳国际研究生院教授、中国政法大学法律硕士学院兼职教授）

李伟民，法学博士、法学博士后，北京伟博律师事务所主任，武汉大学兼职教授。李博士在著作权、人工智能、区块链、个人信息保护，企业破产重整和保护等领域具有深厚的理论功底和丰富的实务经验。

内容摘要

2025年9月，《企业破产法（修订草案）》提请十四届全国人大常委会第十七次会议首次审议，修订草案针对管理人业务能力不足、管理制度不完善、履职缺乏保障等突出问题进行了系统性修订，并增设专章明确跨国破产的适用范围与管辖权。然而，修法草案虽取得重大突破，但在管理人综合能力建设、重整结构化设计、战投资源整合及跨境破产能力等方面仍有深化空间。

本报告通过对美国WeWork重整案、First Brands Group重整案、联邦托管人制度以及日本航空更生重整等国际成功案例的深度剖析，结合汇源重整案、浙江玻璃重整案、湖南天籁凤凰城案等国内典型失败案例的实证分析，揭示当前破产管理人制度的系统性痛点。在此基础上，本报告提出建立低中高三档分级管理人制度、引入复合型人才准入机制、改革管理人选任方式、建立能力评估模型等系统性改革建议，以期为《企业破产法》修订提供参考。

一、引言

破产管理人是破产程序的“中枢神经”，其能力高低直接决定重整成败。2007年《企业破产法》实施以来，管理人制度在实践中暴露出业务能力不足、管理制度不完善、履职缺乏保障等突出问题。2025年9月，《企业破产法（修订草案）》提请十四届全国人大常委会第十七次会议首次审议，草案共16章216条，在现行法12章136条的基础上，实质新增和修改160余条。修订草案首次明确管理人的法律定义及“独立执行职务”的法律地位，完善了选任方式和主体资格，并增设专章明确跨国破产的适用范围、人民法院的跨国破产管辖权等。

然而，当管理人从“企业医生”沦为“企业杀手”，从“程序守护者”变成“利益操盘手”，改革已不是“要不要改”的问题，而是“再不改革就来不及了”的问题。当1600多名债权人的血汗钱因管理人的违法操控而无法兑现，当一家上市公司因管理人能力不足而被推向清算深渊，当一笔数亿元的投资款逾期未付却被管理人报告为“执行完毕”——这些绝非个案，而是制度系统性失灵的危险信号。

本报告从国际先进经验、学术理论指引与国内惨痛教训三个维度出发，提出破产管理人制度改革建议，以期为《企业破产法》修订提供参考。

二、国际镜鉴：适格管理人的成功实践

（一）美国案例：专业能力如何决定重整成败

案例一：WeWork重整——股权挂钩型DIP融资的创新设计

2023年11月，共享办公巨头WeWork申请第11章破产保护。其管理人团队设计了股权挂钩型DIP融资方案：先期提供5000万美元临时DIP融资维持运营，待重整计划生效后再追加约4亿美元。作为交换，贷款人获得重整后WeWork 80%的新股权。破产法院最终批准了该方案，驳回了联合创始人Adam Neumann的异议。这一案例展示了美国管理人在金融工具创新、资本运作和利益相关方博弈方面的卓越能力——管理人不仅是法律程序的推进者，更是复杂资本交易的设计师。

案例二：First Brands Group——2025年最大规模重整

2025年，Weil律师事务所主导了First Brands Group的破产重整，这是2025年全球最大规模的企业重整。管理人团队为First Brands争取到52亿美元DIP融资方案，其中包括11亿美元新资金DIP贷款和33亿美元现有债权“滚入”安排。法院批准了5亿美元即时可用资金，使First Brands得以维持运营、履行客户订单。该案由重组部联合主席Matt Barr和Sunny Singh领衔的团队主导，体现了顶级破产管理人跨领域协调、大规模融资谈判和危机管理的综合能力。

案例三：美国联邦托管人制度——独立监督的“第四方力量”

美国的独特之处在于联邦破产托管人制度。联邦托管人隶属于司法部，在全国设有21个分署，专门负责破产案件的行政管理。所有破产案件都有联邦托管人的参与，其职责是维护破产法的良好运行——通过托管破产公司财务、提出反对动议等方式，防止破产法被滥用。在Purdue Pharma案中，当破产法院和大部分债权人同意了萨克勒家族的60亿美元和解方案时，联邦托管人坚持一路上诉至最高法院，质疑第三方豁免的合法性。联邦托管人既不是债务人也不是债权人，却作为公共利益的独立守护者介入程序。这一制度的核心启示在于：将破产案件的司法裁判职责和行政管理职责进行区分，由独立的行政机构负责监督，有效弥补了法院监督的不足。

（二）日本案例：经营之神如何扮演“更生管财人”

案例四：日本航空——78岁企业家创造的“更生奇迹”

2010年1月，日本航空公司背负2.3万亿日元债务宣告破产，成为日本战后非金融业最大企业破产案。日本政府依据《公司更生法》启动重整程序，邀请78岁的京瓷创始人稻盛和夫出任董事长。日本航空接受了日本政府企业再生支援机构的3500亿日元资金援助，各交易银行最终同意放弃5215亿日元债权。

稻盛和夫的拯救路径堪称教科书级的企业再生范本。首先，他推行“敬天爱人”的经营哲学，对3.2万名员工进行意识改革；其次，引入管理会计系统，将月度业绩报告时间从3个月压缩至1个月内；第三，重建成本体系，大幅削减运营成本。结果令人震撼：2010年当年实现利润1400亿日元；2011年3月实现1884亿日元营业利润，创日航历史之最；2012年9月（仅2年8个月）重新在东京证券交易所上市。而据统计，过去50年日本申请适用公司更生法的企业中，仅有9家成功让股票重新上市，成功率仅7%。

稻盛和夫模式的本质启示在于：日航的“更生管财人”稻盛和夫——不是律师、不是会计师，而是一位拥有数十年企业经营管理经验的产业领袖。他带给日航的不是法律文书，而是经营哲学、管理体系和产业资源。这正是中国破产管理人最缺乏的素质——懂经营、懂管理、懂产业、懂人心的“企业医生”式能力。

三、学术界的警醒与期许：王欣新、李曙光教授论管理人制度

破产管理人制度的改革，不仅需要实践的反思，更需要学术界的理论指引。中国人民大学王欣新教授与中国政法大学李曙光教授，作为《企业破产法》起草工作组的核心成员和破产法领域的权威学者，多年来持续关注管理人制度的运行与完善，其立场与担忧为本报告提供了重要的理论支撑。

（一）王欣新教授：管理人制度的健全与完善

王欣新教授是中国人民大学法学院教授、博士生导师，中国人民大学破产法研究中心主任，全国人大财经委《企业破产法》起草工作组成员，最高人民法院企业破产法司法解释起草组顾问，联合国国际贸易法委员会第五工作组（破产法）中国代表团成员。他对管理人制度的思考贯穿立法、修法与司法实践全过程。

第一，对管理人制度历史定位的评价。 王欣新教授指出，《企业破产法》的重要创新点之一，是用市场化、法治化、国际化的管理人制度取代了旧破产法下行政主导的清算组制度。管理人制度是保障破产法顺利实施的重要关键之一。但他同时也清醒地认识到，管理人制度在实践验证中显现出许多需要继续改革与完善之处。在破产法实施的十年之中，管理人制度得到了广泛的适用与长足的发展，但在管理人的指定、辞任与变更，管理人的报酬，管理人的职责与责任，管理人在重整程序中职责的履行，管理人的监督，管理人的履职评价机制等方面，都出现一些新的问题、新的挑战。这与本报告前述汇源案、浙江玻璃案等暴露的问题高度吻合。

第二，对管理人职责的界定与担忧。 王欣新教授认为，管理人行使对破产财产的管理权与处分权。但他也指出，现行《企业破产法》在关于管理人调查、借款、管理和处分债务人财产、撤销、制定并提交重整方案等职责的规定上存在一些问题。尤其是在重整程序中，管理人能否真正履行好制定重整方案、引入战略投资者、监督重整计划执行等核心职责，是决定重整成败的关键。本报告前述汇源案中管理人出具虚假监督报告的行为，正是王欣新教授所担忧的“管理人职责履行不到位”的典型例证。

第三，对管理人选任方式的深刻反思。 王欣新教授明确提出，要“转换管理人指定的理念，适当打破形式公平的过度束缚，适用实质公平优先的原则对管理人指定制度进行不断的创新与发展”。这一观点直接回应了当前“摇号”选任导致不适格者泛滥的痛点——形式公平的摇号制度，在重大重整案件中恰恰牺牲了实质公平。他还强调，要“确立由社会中介机构担任管理人的市场化主导模式，以此为发展方向，逐步废止旧破产法下遗留的由政府清算组担任管理人的行政主导模式”。

第四，对修法草案中管理人更换程序的尖锐批评。 在评析《企业破产法（修订草案）》第三章“管理人”部分时，王欣新教授对第三十条关于管理人更换程序的规定提出了严厉批评。他指出，按照修订草案的规定，“在债权人会议向人民法院申请更换管理人时，人民法院就‘应当’予以更换”，这将“使法院指定、更换管理人的法定职权完全受制于债权人会议，更无法保障管理人有一个不受干预、胁迫的独立、正常的履职环境”。他进一步警告，这种机制“难免会诱发部分债权人联合采取种种手段控制债权人会议，以申请更换来威胁管理人对他们的不当诉求作出让步，干扰管理人的正当履职，从而使破产程序中出现各种恶性的博弈，影响破产程序公平、顺利的进行”。这一批评深刻揭示了管理人独立地位面临的现实威胁。

第五，对管理人制度完善的系统性建议。 王欣新教授建议成立全国性的管理人协会，对管理人协会尤其是成立全国性的管理人协会问题予以明确规定。他认为，管理人均应当加入所在地的管理人协会，这种加入应当是具有执业强制性的要求。管理人协会应当制定和实施管理人行业的自律规则，维护会员的合法权益，组织业务学习培训，监督、检查会员及其从业人员的行为。此外，他还建议在政府中设置如深圳经济特区破产管理署类型的专门管理机构。这些建议与本报告提出的建立低中高三档分级管理人制度、建立管理人“黑名单”与强制退出机制等改革方向高度一致。

（二）李曙光教授：我们需要什么样的管理人

李曙光教授是中国政法大学教授、博士生导师，中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任，《企业破产法》修订工作组成员。他深度参与破产法及其司法解释的制定与修改。他对管理人问题的思考，尤其聚焦于管理人的角色定位与能力素质。

第一，管理人首先应该是一个企业家。 李曙光教授在《再谈我们需要什么样的管理人》的主旨演讲中明确指出：“管理人首先应该是一个企业家”，“我们需要的管理人首先是具有企业家精神的管理人”。他引用熊彼特的“创新理论”阐释这一观点——所谓“创新”就是“创造性的破坏”，是对原来经济技术组合的一种突破。管理人在执业中面临着许多挑战和难题，面对一个要被清算的企业，更多面对需要被救治的企业，面对陷于困境当中的企业，“管理人要善于思考，要有一定想象力”。“如果管理人没有创新精神，没有突破性办法，则很难应付这些挑战，很难将破产实务做好”。李曙光教授还引用米塞斯的“预测冒险理论”，强调管理人应该具备“预测和判断能力”，“这是一种担当的能力，一种敢于冒风险的能力，一种承担经营风险的能力”。“管理人应该是具有冒险精神，具有预测和判断能力，具有综合协调素质的一群人”。

第二，对管理人能力素质不足的深切担忧。 李曙光教授明确指出，管理人制度在法律实施中的问题接踵而至：“除了在管理人地位性质、选任方式、履职保障、管理人自治、法律责任等方面需进一步完善外，比较突出的问题是管理人的能力素质不适应现在形势发展的需要”。这一判断与本报告前述案例中暴露的问题完全一致——浙江玻璃案中县律师事务所缺乏重组境外上市公司的能力，汇源案中管理人缺乏投资人履约监督能力，天籁凤凰城案中管理人公然操控程序——归根结底，都是能力素质不适应形势发展需要的集中体现。

第三，对管理人选任制度的改革主张。 李曙光教授认为，管理人选任由谁决定是立法中的重要争议问题，“立法时起草组有两种意见：一种是债权人决定，一种是法院决定，最后的定稿是由法院决定。实践中大家逐渐发现，由法院决定弊大于利”。他主张“由债权人来选择管理人，这样更加符合市场化的规定”。他还建议“设立破产管理局，让政府部门也参与到破产管理程序”。这些主张与本报告提出的“共荐共选”模式、探索“司法+行政”双轨监督机制等建议形成了有益的对话。

第四，对修法方向的总体评价。 在李曙光教授看来，本次修订草案“既回应了实践需求和风险挑战，补齐了现行制度短板；又顺应了市场化、法治化、国际化的破产法发展方向，为未来制度发展预留了接口”。修订草案“重点解决实践中反映突出的重点焦点问题，如破产案件受理难问题、司法管辖权问题、管理人责任问题、预重整问题等”。

（三）学术共识与本报告的呼应

综观王欣新教授与李曙光教授的学术观点，可以提炼出以下共识：第一，管理人制度是破产法的核心制度，其运行质量直接决定破产实践的成败；第二，当前管理人制度存在系统性缺陷，尤其是管理人的能力素质不适应形势发展的需要；第三，管理人的选任方式需要改革，应从形式公平转向实质公平；第四，管理人的独立地位需要保障，避免沦为任何一方利益的附庸；第五，管理人需要具备复合型能力，尤其是李曙光教授强调的“企业家精神”——创新、预测、冒险、整合资源的能力。

这些学术共识，与本报告前述国际案例、国内痛点、能力评估模型和修法建议形成了完整的逻辑闭环。WeWork案和First Brands案中管理人展现的金融创新能力，正是李曙光教授所强调的“企业家精神”的生动体现；浙江玻璃案和汇源案中管理人的失败，正是王欣新教授所担忧的“管理人职责履行不到位”的现实注脚。学术界的理论指引与实践中的改革需求相互印证，共同指向一个结论：破产管理人制度改革，核心在于推动管理人从“程序辅助者”向“独立核心执行者”转型，从“法律工匠”向具备企业家精神的“企业医生”升级。

四、管理人必备的核心能力体系

重整成功绝非仅靠法律程序推进所能达成。一个真正适格的管理人，必须具备以下六大核心能力。正如李曙光教授所言，管理人首先应该是一个企业家——具备创新精神、预测判断能力和综合协调素质。也如王欣新教授所强调的，管理人必须真正履行好制定重整方案、引入战略投资者、监督重整计划执行等核心职责。

（一）懂金融：多元融资工具的综合运用能力

重整期间企业往往面临现金流枯竭的困境，管理人必须具备设计多元化融资方案的能力。共益债融资是重整期间最具操作性的融资工具之一。共益债能为全体债权人的共同利益及破产程序的顺利进行而负担，可缓解企业破产重整期间的困境、优化资源配置、提升资产价值以及提高投资人积极性。2024年，中国银河资产独家为金刚光伏提供额度3亿元共益债支持，保障企业在重整期间持续运营。2025年，苏宁系38家公司破产重整中，中信金融资产与东方资产组成的联合体提供最高80亿元共益债借款，专项用于4个在建地产项目的盘活续建。

美国DIP融资制度同样值得借鉴。DIP融资赋予重整中的债务人优先级的融资权利，其优先级甚至高于此前的无担保债权人。WeWork和First Brands案例中，管理人正是通过精巧的DIP融资设计，为重整企业争取到了至关重要的流动性支持。

（二）懂搭建结构：引战模式的多层次设计

引入战略投资者是重整成功的关键环节，但绝非简单的“找人出钱”。管理人需要根据企业实际情况，设计多层次的引战结构。

“产业投资人+财务投资人”双轮驱动模式。 重庆钢铁重整案中，管理人创新性地引入了具有中国宝武背景的钢铁产业并购基金——四源合钢铁产业股权投资基金，以及重庆地方引导基金共同参与司法重整。经过多轮重组，中国宝武成为重庆钢铁的实际控制人，成功化解了400多亿元的巨额债务危机。该案系全国涉及资产及债务规模最大的国有控股上市公司重整、首例“A+H”股上市公司重整案，入选全国法院十大破产典型案例。

“基金+原实控人”协同模式。 在一些重整案件中，管理人需要设计原实控人保留一定权益的结构。原实控人转为劣后受偿，在监督下继续运营并保留股权回购权。这种安排既发挥了原实控人对企业的深度理解和运营经验，又通过劣后受偿机制强化了约束，实现了“激励相容”。未来收益完全依赖项目经营改善，既强化履约约束，也给予民营企业通过改善经营东山再起的机会。

“重整投资人+债权人转股”混合结构。 汉马科技重整中，每家债权人在10万元以上的普通债权部分，每100元普通债权可获得5元现金、10元留债和约10.625股转增股票——这种“现金+留债+转股”的组合清偿结构，正是管理人结构化设计能力的体现。

（三）懂留债安排：债务期限与利率的科学设计

留债安排是重整计划中最具技术含量的环节之一。合理的留债安排既要缓解企业的短期偿债压力，又要兼顾债权人的利益诉求，还要确保企业的长期可持续发展。

汉马科技重整案中，留债部分的具体安排为：留债期限自法院裁定批准重整计划之日起7年，固定利率1.00%/年，到期一次性还本。这种长期、低息、到期一次性还本的留债设计，最大限度地减轻了重整后企业的现金流压力。

红星控股重整案则展示了更为精巧的留债创新机制。针对股票质权人的留债安排，管理人创新引入了两大机制：一是股价上涨后提前退出机制，二是担保债权金额的补差机制。两者共同让股票价值及最终清偿率不再被静态锁定在重整当下，而是为担保债权人预留了随资产价值修复而重新校准清偿利益的通道。这种“动态留债”设计，打破了传统重整中清偿方案“一锤定音”的僵化模式。

（四）懂可持续发展闭环：从“止血”到“造血”的系统工程

重整的终极目标不是“程序终结”，而是企业的可持续经营。一个真正适格的管理人，必须具备设计“可持续发展闭环”的能力。

一个完整的可持续发展闭环至少包含四个环节：第一，通过债务重组（留债、债转股、减免）实现“止血”——减轻企业财务负担；第二，通过引入战投或共益债融资实现“输血”——注入运营资金；第三，通过经营方案设计和治理机制重构实现“造血”——恢复企业自我盈利能力；第四，通过退出机制设计（如股权回购、上市计划）实现“循环”——让各方参与者分享企业重生红利。

红星控股重整案在无任何外部投资人注资的背景下，仅用了不到一年时间就完成了关键程序闭环。管理人在不依赖外部新增资金的情况下，推动债务人与债权人围绕存量资产、清偿安排、债权分类、治理机制和未来经营激励展开协商，搭建出一套以单体重整、风险隔离、分类处置、协商自救为核心的重整方案。这种“无白衣骑士”的自救模式，其成功的关键在于管理人设计的治理机制和经营激励方案。

（五）懂跨国规则：跨境破产与境外资金运作能力

在“走出去”政策与“一带一路”倡议的推动下，中国企业出海投资规模持续扩大，跨法域投资、并购、经营日益普遍。一个真正适格的管理人，必须具备懂跨国规则、能操作跨境资产、能引入境外资金的综合能力。

第一，熟悉国际跨境破产法律框架。 《联合国国际贸易法委员会跨国界破产示范法》已在美国（通过《破产法》第15章）、新加坡、日本、英国等主要法域得到采纳。我国跨境破产制度目前仅以《企业破产法》第5条作原则性规定，修订草案已增设专章予以回应。管理人若不熟悉这些国际规则，面对涉及境外资产的案件将寸步难行。

第二，具备跨境资产处置与司法协作的实操能力。 2022年，重庆五中院裁定受理某投资集团等十三家公司实质合并破产重整案，资产构成涉及A股和H股三家上市公司控制股权以及境外公司股权。管理人于2025年9月向香港高等法院提出申请，请求认可内地重整程序及管理人身份。香港高等法院最终认可了内地重整程序及管理人身份，明确管理人可在香港依法行使资产处置、调查取证等核心权力。2025年，上海三中院受理的昇奕科城破产清算案中，管理人发现香港子公司账户中转出6000万美元款项，迅速向香港高等法院申请认可内地破产程序及管理人身份并获得承认。这些案例表明，管理人必须具备在不同法域间推进司法协作、追索境外资产的能力。

第三，熟悉境外资金参与境内重整的路径与规则。 合格境外有限合伙人（QFLP）制度是中国在资本项目开放进程中针对境外资本参与境内股权投资设计的重要通道。QFLP基金可投资于未上市公司股权、上市公司非公开发行的普通股、债转股和可转债、不良资产、破产重整企业的共益债等。2024年，文盛资产与IFC、鼎晖合作设立的QFLP基金，整体规模1.25亿美元，投资方向即为中国境内不良资产、不动产重整改造等项目。管理人若不了解QFLP、FDI等境外资金入境渠道，不熟悉境外债权人的权利保护与沟通协调，就无法有效引入境外战略投资。

（六）懂工程与管理：产业落地与项目实操能力

对于制造业、建筑业、能源类破产企业，管理人若不懂技术，连企业核心资产价值都无法判断。管理人团队中应有具备工程、建筑、制造等专业技术背景的人员，有主导大型工程项目或基建项目管理经验的人员。在鑫某金属公司重整案中，经营方案由投资方主导，重点推动企业生产流程低碳化改造，同步升级环保设施，通过“淘汰落后产能技术迭代降耗、数字化转型赋能精细管理”三大举措驱动企业绿色转型。这种将重整与产业升级相结合的设计，需要管理人具备基本的工程与技术理解能力。

五、国内痛点：管理人制度失灵的系统性反思

（一）汇源重整案——监督缺位，“执行完毕”的荒唐闹剧

2022年6月，北京一中院裁定批准汇源重整计划，文盛资产承诺投入16亿元成为唯一重整投资人。然而，截至2023年6月30日，文盛资产应支付的3.8亿元投资款并未按期到账。令人震惊的是，仅仅几天后的7月5日，管理人北京市浩天律师事务所便向法院提交《监督报告》，宣称“重整计划执行完毕”。法院据此终结重整程序。

“投资款都没到位，怎么能算执行完毕？”一位不愿具名的资深破产法官直言，“在大型重整案件中，投资人资金到位是程序终结的核心前提。管理人出具这样的报告，法院据此裁定终结，程序上存在严重瑕疵。”

截至2025年8月，16亿元承诺资金中仍有8.5亿元逾期未付。文盛资产承诺投资的16亿资金只给了7.5亿，还有8.5亿拒绝投入，而投进北京汇源的7.5亿也没用在经营管理上。汇源公司最终不得不自行对文盛资产提起诉讼——本该由管理人履行的追索职责，竟由债务人自行承担。

（二）浙江玻璃重整案——外行主导，上市公司“被判死刑”

浙江玻璃是第一家在香港联交所上市的民营大型企业。陷入困境后，实际控制人依据证监会规定，聘请了具有投资银行专业背景的财务顾问和法律顾问，拟定了保住上市壳资源、普通债权清偿率20%以上的重整方案。

然而，法院受理后按规定指定当地一家县律师事务所为管理人，不仅辞退了实际控制人聘请的财务顾问与法律顾问，实际控制人也“靠边站”。主持重整的实为县政府工作人员——律师和政府工作人员都不是企业的利益方，与企业的存亡不具有切身的利害关系，也没有参与市场并做出决定的能力和讯息，更缺乏重组境外上市公司的专业能力。

结果，这个本应拯救、也能够拯救的上市公司，在管理人主导下重整彻底失败。清算时，全体出资人（包括世界银行附属公司国际金融公司）和香港投资者的权益统统归零，债权人清偿率仅1.132%。

（三）陕西国德电气案——管理人“监守自盗”

陕西国德电气是专业生产高压开关及轨道交通车辆核心精密零部件的大型民企。企业向西安中院申请破产重整后，法院指定某律师事务所为管理人。债务人在程序中发现：该管理人不推进重整工作，意图将国德公司推向破产清算，以便使其有关联的意向买家可以低价购得国德公司。债务人要求法院撤换管理人，但至今尚未解决。这类案件导致一个严重后果：许多民企不愿进入重整程序，认为“进了重整即任人宰割，不如一走了之”。

（四）湖南洞口雪峰贡米案——消极履职长达八年

2018年7月，洞口法院裁定贡米公司进入破产程序。2019年宣告破产，2022年通过变价方案，然而自受理至今已逾八年，资产仍未处置完毕。2023年8月资产流拍后，管理人时隔8个月才重新启动拍卖，后续拍卖间隔冗长、降价幅度极低。2024年11月再次流拍后，至今已长达18个月未采取任何有效处置措施。债权人向法院八次书面报告、九次正式发函，要求惩戒、更换管理人，法院对此置若罔闻，从未启动任何调查程序。

（五）湖南娄底天籁凤凰城案——管理人“全程违法操控”

2023年7月，娄底中院裁定受理天籁公司破产重整。管理人长达三年未依法指定债权人会议主席，致使债权人会议形同虚设。2025年10月的第二次债权人会议，既无主席主持，也不设置讨论环节，甚至以“转入清算后一分钱都拿不到”相威胁。投资人招募环节，管理人故意拖延发布评分规则，发布当日18点便截止递交方案，不给任何准备时间。最终仅有一家公司提交投标书却顺利中选。中选投资人中标后不缴纳2000万元履约保证金，也不签订投资协议，管理人对此视而不见。1600多名债权人的血汗钱、养老钱、购房款迟迟无法兑现。

（六）痛点解剖：系统性失灵

上述案例暴露了管理人制度的系统性痛点。

第一，“摇号”选任导致“不适格者”泛滥。 摇号的初衷是防止权力寻租，但问题在于摇号制度被机械地适用于所有场景，包括重大重整案件。随机指定的管理人往往对案件毫无了解、毫无准备，而真正有能力的中介机构却无法入围。正如王欣新教授所指出的，必须“适当打破形式公平的过度束缚，适用实质公平优先的原则对管理人指定制度进行不断的创新与发展”。

第二，“外行管内行”——管理人缺乏综合能力。 管理人团队以律师和行政官员为主，缺乏投资银行、并购重组、产业运营等专业人才。浙江玻璃案中，管理人连重组境外上市公司的基本能力都不具备。李曙光教授对此深表担忧，“管理人的能力素质不适应现在形势发展的需要”。

第三，“监督者无人监督”——法院监督形同虚设。 洞口雪峰贡米案中，法院对管理人长达数年的消极履职置若罔闻。天籁凤凰城案中，管理人公然践踏法律底线。李曙光教授主张“由债权人来选择管理人”，王欣新教授则对修法草案中“法院职权受制于债权人会议”表达了审慎的担忧。两种观点看似不同，实则共同指向一个核心诉求——必须建立更有效的监督制衡机制。

第四，管理人队伍结构单一，缺乏复合型人才。 目前管理人基本由律师事务所、会计师事务所和破产清算事务所担任，团队构成以律师和会计师为主。这种人员结构决定了管理人更擅长从清算价值角度办案，而对企业的运营价值发掘和实现严重不足。

第五，战投资源整合能力严重不足。 招募渠道狭窄、尽职调查与谈判能力不足、缺乏持续监督能力——汇源案深刻反映了管理人在投资人履约监督方面的缺位。

第六，跨境能力几乎空白。 多数管理人对UNCITRAL示范法、美国第15章程序、香港清盘规则等国际跨境破产规则一无所知；对如何申请境外法院承认内地破产程序、如何处置境外资产、如何引入QFLP等境外资金——既无经验，也无能力。

六、管理人适格能力评估模型

基于上述国际经验、学术理论指引和中国实践教训，建议建立如下破产管理人适格能力量化评估体系，作为管理人分级入库的核心依据。

（一）评估维度与评分标准

第一，企业管理与经营实战经验（25分）。

曾担任企业总经理、首席执行官、董事长等全面管理职务的，每1年计2分，最高10分。曾担任企业高管（副总经理、财务总监、运营总监等）的，每1年计1.5分，最高7分。有直接创办并持续运营企业经历（创业3年以上）的，计5分。有在困境企业或亏损企业实施扭亏为盈经验的，计3分（需提供成功案例证明）。李曙光教授强调“管理人首先应该是一个企业家”，这一维度正是将企业家精神量化为可评估的指标。

第二，金融与资本运作能力（20分）。

有主导企业并购、重组、首次公开募股等资本运作经验的，每个项目计2分，最高6分。有设计债转股、DIP融资、共益债、留债安排等重整融资方案经验的，计6分（需提供方案文本证明）。有设计“产业投资人+财务投资人”双轮驱动引战结构或“基金+原实控人”协同结构经验的，计4分。有与银行、投资机构、资产管理公司等金融机构深度合作经验的，计2分。持有注册会计师、特许金融分析师、注册税务师等财经类资格证书的，每项计1分，最高2分。创新精神与金融工具运用能力，正是李曙光教授所强调的“企业家精神”在破产重整中的具体体现。

第三，法律专业能力（15分）。

持有律师执业资格且执业5年以上的，计5分（5年以下递减）。有担任上市公司或大型企业常年法律顾问或合规风控负责人经验的，每1年计1分，最高5分。有主导办理破产重整或清算案件经验的，每1件重大案件计1分，最高5分。

第四，产业与行业资源整合能力（10分）。

在特定行业（制造业、科技、地产、能源等）有深度产业人脉的，计4分（需提供行业资源证明）。有成功引入战略投资者并完成产业协同整合经验的，每个成功案例计2分，最高4分。有跨行业或跨区域资源配置与项目管理经验的，计2分。

第五，跨境破产与国际规则能力（15分）。

熟悉UNCITRAL《跨国界破产示范法》及主要法域（美国第15章、欧盟破产条例、香港清盘规则等）跨境破产制度的，计4分（需通过专业考核）。有成功申请境外法院（香港、新加坡、美国等）承认内地破产程序及管理人身份经验的，每个案例计3分，最高6分。有处置境外资产（股权、不动产、账户等）或协调境外债权人经验的，每个案例计2分，最高3分。有引入QFLP、境外美元基金等境外资金参与重整经验的，计2分。

第六，工程与技术背景（5分）。

有工程、建筑、制造等专业技术背景或从业经历的，计3分（需提供学历或从业证明）。有主导大型工程项目或基建项目管理经验的，每个项目计1分，最高2分。

第七，可持续发展方案设计能力（5分）。

有设计重整后企业经营方案并推动企业实现可持续盈利经验的，计3分。有设计“止血-输血-造血-循环”完整闭环方案的，计2分。

第八，综合素养与职业道德（5分）。

近三年无任何违法违规或行业处分记录的，计2分（此为“一票否决”项，一旦违反则取消入库资格）。有破产相关学术研究成果或行业影响力的，计1分。有良好的沟通协调与危机处理能力的，计2分（由评审委员会面试打分）。

（二）分级标准与执业范围

总分100分。具体分级标准与执业范围如下：

低级管理人（50分以下）： 不得入库。若已在册，应予以降级或除名。

低级管理人（50-64分）： 暂缓入库，限期1年提升。仅可担任普通清算案件的联合管理人，不得单独承办任何案件，不得触碰任何重整案件或涉及复杂资产处置的案件。

中级管理人（65-79分）： 自动入库中级别。可承办普通重整案件、中等规模破产案件及一般复杂程度的清算案件。但不得承办上市公司重整、大型企业集团重整及涉及跨境资产的案件。

高级管理人（80分及以上）： 自动入库高级别。可承办全部类型的破产案件，包括上市公司重整、大型企业集团重整、金融机构破产、涉及境外资产或境外投资人的跨境破产案件及跨区域重大复杂案件。

三级之间建立明确的晋升通道与考核标准：中级管理人连续三年考评优秀且满足高级能力评估标准（80分及以上）的，可申请晋升高级；低级管理人连续三年考评良好且满足中级能力评估标准（65分及以上）的，可申请晋升中级。

七、修法完善建议

第一，建立低中高三档分级管理人制度。 在修订草案已明确的“动态名册管理”基础上，进一步建立清晰的三级分层管理体系。低级管理人仅可承办标的额较小、债权债务关系简单、不涉及重整或无复杂资产处置的普通破产清算案件，其执业范围严格限定，不得触碰任何重整案件或涉及上市公司、金融机构、跨境资产的复杂案件。中级管理人可承办普通重整案件、中等规模破产案件及一般复杂程度的清算案件，但不得承办上市公司重整、大型企业集团重整及涉及跨境资产的案件。高级管理人可承办全部类型的破产案件。三级之间建立明确的晋升通道与动态考核机制。

第二，引入复合型人才准入机制。 在修订草案扩大管理人主体范围的基础上，进一步明确管理人团队必须包含金融、财务、产业运营、跨境法律等多元专业人才。管理人团队中应至少有1名具有金融或资本运作背景的专业人员，重大重整案件的管理人团队应包含具有企业经营管理经验和投资银行从业背景的人员，涉及境外资产的案件应配备具有跨境破产实务经验的专业人员。允许具有产业背景和投资经验的机构与律所、会计师事务所联合担任管理人。

第三，改革管理人选任方式，推行“案件适配”原则。 借鉴德国“个案适配”原则，对重大重整案件禁止单纯采用随机方式指定管理人，必须根据案件特点和难度选任最合适的管理人。王欣新教授明确指出要“适用实质公平优先的原则”，这正是对“案件适配”原则的最好诠释。对于涉及境外资产、境外债权人的跨境破产案件，应优先选任具有跨境实务经验的高级管理人。建立管理人能力与案件难度的匹配数据库，实现精准选任。推行“共荐共选”模式，允许债务人与主要债权人共同推荐管理人。允许符合条件的管理人跨区域执业，推动建立全国统一的管理人市场。

第四，明确管理人“独立核心执行者”的法律地位与保障。 修订草案已首次明确管理人的法律定义及“独立执行职务”的法律地位。王欣新教授在肯定这一进步的同时，也对债权人会议过度干预管理人履职表达了深切担忧。建议进一步明确管理人的中立第三方属性，避免被视同公职人员而产生刑事法律风险。建立管理人履职责任保险制度，落实破产保障基金制度，保障管理人报酬支付。

第五，建立管理人综合能力培育与考核机制。 将金融工具运用能力、引战结构设计能力、留债方案设计能力、可持续发展闭环设计能力、跨境破产与境外资产处置能力纳入管理人考核指标体系。建立全国性境内外重整投资人信息平台，由管理人协会或司法部门统一维护，降低信息不对称。王欣新教授建议成立全国性的管理人协会，本报告建议在此基础上进一步强化管理人协会在培训、考核、监督方面的职能，在培训中增加金融工具运用、企业估值、并购重组、产业分析、资本运作、结构化融资、UNCITRAL示范法、美国第15章、香港清盘规则、QFLP与境外资金入境路径等课程模块，以解决李曙光教授所指出的“管理人的能力素质不适应现在形势发展的需要”这一核心问题。

第六，强化重整计划执行阶段的刚性监督。 汇源案表明，必须以“投资人资金全额到位”作为重整计划执行完毕的法定前提，管理人出具虚假监督报告应承担法律责任。管理人在重整计划执行期间的持续监督职责，不得以“程序终结”为由免除。管理人未尽监督义务导致债权人损失的，应承担相应的赔偿责任。

第七，建立管理人“黑名单”与强制退出机制。 对出具虚假监督报告、消极履职长达数年、公然践踏法律底线的管理人，应依法列入黑名单，强制退出管理人名册，并追究相应的法律责任。低级、中级管理人在执业过程中出现重大违法违规或严重失职情形的，应降级直至除名。

八、结语

当WeWork的管理人团队设计出80%股权换4亿美元DIP融资的创新方案时；当Weil律所的管理人团队为First Brands争取到52亿美元融资、避免清算时；当78岁的稻盛和夫用2年8个月让日航从破产到重新上市时；当内地管理人成功获得香港高等法院认可、在港行使资产处置与调查取证权力时——这些“适格管理人”的共同特质是：他们不仅是律师，更是企业家、金融家、产业整合者、跨境规则的操作者。他们懂金融——能够娴熟运用DIP融资、共益债、债转股等多元工具；懂搭建结构——能够设计“产业投资人+财务投资人”双轮驱动、“基金+原实控人”协同等多层次引战方案；懂留债安排——能够科学设计期限、利率、退出机制，平衡各方利益；懂可持续发展闭环——能够构建从“止血”到“输血”再到“造血”直至“循环”的完整闭环；懂跨国规则——能够熟练运用UNCITRAL示范法、申请境外法院承认与协助、处置境外资产、引入QFLP等境外资金。

王欣新教授与李曙光教授的学术指引，为这场改革提供了坚实的理论支撑。王欣新教授对管理人职责的严谨界定、对选任方式改革的深刻反思、对管理人独立地位的坚定守护，为管理人制度的健全完善指明了方向。李曙光教授对“管理人首先应该是一个企业家”的强调，对“管理人的能力素质不适应现在形势发展的需要”的深切担忧，对管理人创新精神、预测判断能力和综合协调素质的要求——正是本报告所倡导的“从程序辅助者向独立核心执行者转型”这一改革方向的最好注脚。

反观中国，浙江玻璃案中县律师事务所主导重整导致上市公司清算；汇源案中管理人出具虚假监督报告；天籁凤凰城案中管理人公然操控程序——这些悲剧的根源高度一致：管理人“不适格”。他们不懂金融，无法设计有效的融资方案；不懂结构，无法搭建合理的引战框架；不懂留债，无法科学安排债务清偿；不懂可持续发展，无法为企业设计重生路径；不懂跨国规则，面对境外资产和境外投资人时束手无策。

破产管理人制度的改革，核心在于推动管理人从“程序辅助者”向“独立核心执行者”转型，从“法律工匠”向“企业医生”升级。修法应当建立清晰的低中高三档分级管理体系：低级管理人只可承办小规模清算案件，中级管理人与高级管理人根据能力分层分类管理，分别对应不同复杂程度的案件类型。通过严格的准入标准、动态的考核机制和明确的晋升通道，让真正具备综合能力的复合型管理人脱颖而出。

具备综合能力、整合资源、不仅懂法律还懂金融、资本运作、战投资源、项目管理、结构化设计、可持续发展闭环、跨国规则与境外资金运作的复合型管理人，才是未来破产实践的核心需求。修法应当为此提供充分的制度空间和保障机制，让中国的破产管理人真正成为困境企业重生的“操盘手”，而非仅仅是程序推进的“传声筒”。当破产管理人从“企业医生”沦为“企业杀手”，改革已刻不容缓。

（本文仅代表作者个人学术观点）