学术圆桌   生态环境法典：为美丽中国建设筑牢法治基石

【编者按】《中华人民共和国生态环境法典》将于8月15日起施行。这是继民法典之后，我国第二部以“法典”命名的法律，也是世界上第一部以“生态环境”命名的法典。生态环境法典以习近平生态文明思想为魂和纲，实现了生态环境立法从“数量型”向“质量型”的转变，对于在法治轨道上进一步推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化，实现中华民族永续发展，具有重大而深远的意义。

如何深刻理解和把握生态环境法典的里程碑意义及制度创新？如何推动法典实施见行见效，以高水平法治守护绿水青山、护航高质量发展？本报约请三位学者研讨交流。

■主持人：于 颖 本报记者

■嘉 宾：张梓太 复旦大学特聘教授、国家生态环境保护专家委员会委员

于文轩 中国政法大学民商经济法学院副院长、教授，生态环境法研究中心主任

吴卫星 南京大学法学院教授

经过多年生态修复，现在的黑龙江富锦国家湿地公园水草丰茂、万羽栖集。新华社图

主持人：作为习近平生态文明思想法治化、制度化的集大成之作，生态环境法典把新时代生态文明建设的理论、制度、实践成果以法典化方式予以系统体现，标志着我国生态环境保护工作正式迈入系统化、法典化治理新阶段，进一步筑牢了美丽中国建设的法治基石。立足中国国情和时代特点，如何深刻理解和把握生态环境法典的里程碑意义？

张梓太：环境法法典化的重要意义是治理逻辑的体系重构。我国环境立法自1979年《环境保护法（试行）》起步，四十余年间形成了30多部单行法的规范格局。客观地说，这种分要素立法在污染防治任务艰巨的阶段发挥了重要作用，但随着社会的进一步发展，其局限性也逐渐显露。单行立法各自调整特定环境要素，难以完整回应“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”的要求，规范之间的交叉、重复乃至不协调之处时有发生。

生态环境法典是对这些问题的体系性回应。法典以整体主义为逻辑基点，将污染防治、生态保护、绿色低碳发展、法律责任的规范资源统合于一部法典，实现了从分要素治理向系统治理的转变。因此，生态环境法典的里程碑意义在于，其以国家基本法律的形式，将习近平生态文明思想转化为系统完备、可实施、可裁判的规范体系，为美丽中国建设筑牢法治基石。同时，这也是超大规模的发展中国家中，第一部以法典形态呈现的环境立法，其示范意义远超一国范围。

吴卫星：生态环境法典的颁布，标志着我国由生态环境单行法时代迈向法典化的新时代，中国特色社会主义法律体系更加科学完备。

在法典编纂之前，我国生态环境立法遵循单行法模式，按照不同的生态环境要素分别进行立法，在历史上发挥过重要作用，但局限性也越来越明显。生态环境法典系统总结了改革开放以来特别是党的十八大以来，我国生态文明建设的理论、制度和实践成果，通过体系化的作业和提取公因式等立法技术的运用，对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修、集成升华，有效增强了我国生态环境法律规范和法律制度的系统性、整体性和协同性。法典的颁布也标志着“生态环境法”作为一个独立的法律部门正式诞生，中国特色社会主义法律体系由之前的七个法律部门发展为八个法律部门。

于文轩：“生态环境法”部门以生态环境法典为统领，包括森林法、草原法、渔业法、矿产资源法、土地管理法、水法、野生动物保护法、水土保持法、煤炭法、节约能源法、防沙治沙法、海域使用管理法、可再生能源法、循环经济促进法、海岛保护法、深海海底区域资源勘探开发法、生物安全法、长江保护法、湿地保护法、黑土地保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法、能源法、原子能法、国家公园法等20多件现行有效法律。此外，生态环境领域还有100余件行政法规、1000余件地方性法规，发挥重要支撑作用。

生态环境法典以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指引，从污染防治、生态保护、绿色低碳发展等方面作出系统全面的规定。法典的颁布施行，推动了中国特色社会主义法律体系进一步完善，对于推进美丽中国建设、推进人与自然和谐共生的现代化、实现中华民族永续发展，具有重大意义。

主持人：作为世界上首部以“生态环境”命名的法典，生态环境法典植根中华优秀传统生态文化，又借鉴全球生态环境法治建设的有益成果，为突破传统的环境立法局限和困境进行了诸多创新，也为构建我国自主的生态环境法治话语体系提供了核心支撑。推动全球环境法治发展，如何准确把握生态环境法典中体现的中国智慧和中国方案？

张梓太：在编纂模式上，生态环境法典开创了适度法典化的新路径。域外环境法典的编纂史，大体是在形式汇编与实质编纂之间的摇摆史。法国《环境法典》近于规范汇编，体系性相对有限。德国的环境法典编纂追求严密的逻辑体系，数十年间几经反复，至今未能完成。生态环境法典立足我国国情，采取总则引领、规范提炼与单行法保留相结合的适度法典化编纂模式，充分考虑到生态环境治理规范更新较快的特点，在法典的安定性与治理的适应性之间保持了必要张力。适度法典化之“度”，不在法典篇幅之大小，而在总则统领与单行法保留之间的合理分工。凡成熟定型、具有普遍适用性的制度，升华为法典规范；凡专业性强、需要快速调适的事项，留待单行法细化与修订。

在篇章结构上，生态环境法典以“生态环境”这一概念统摄所有板块。以往立法格局中，环境保护立法侧重污染防治，生态保护多由资源类法律处理，自然保护地保护、生物多样性保护、气候变化应对等在一定程度上缺乏高位阶的法律依据。生态环境法典专设生态保护编与绿色低碳发展编，上述事项由此获得法典层面的规范支撑。这一安排是“人与自然是生命共同体”理念的法典化表达，也使生态保护与绿色低碳发展上升为法典的基本板块。同时，生态环境法典对油烟、噪声、光污染等与群众生活密切相关的环境问题作出规制回应，使法典的体系建构落到了增进民生福祉的实处。

在责任体系上，生态环境法典确立了以生态环境保护督察为抓手的多元共治责任结构。域外环境法典多以企业环境规制为中心，对政府环境责任的规定相对有限。生态环境法典将生态环境保护督察等经过实践检验、行之有效的制度成果上升为法律规范，贯通政府监管责任、企业主体责任与公众参与责任。督察制度入典，意味着政府环境责任的落实机制获得更强的刚性约束，党政同责、一岗双责的要求由此进入法治轨道。将这一经验定型为法律规范，是法典最具本土特色的制度创造，亦构成了中国环境法治鲜明的辨识度。

以上三个面向各有侧重，又共享同一个文化根基。中华传统生态文化中“天人合一”“取用有节”“泽被后世”的智慧，经过创造性转化和创新性发展，沉淀为法典的价值底色。生态保护红线所守护的，既包括生态安全的底线阈值，也体现着为子孙后代计的代际责任；生态补偿制度所协调的，不只是区域间的利益分配，也有靠山吃山者从自然索取之后反哺自然的古老逻辑。就此而言，中国智慧之“中国”，不在概念的新奇，而在文化血脉的可辨。法典中的诸多制度，域外或有相似安排，但其价值内核与运行逻辑，深植于中华民族顺应自然、泽被后世的生存哲学。

于文轩：在理念基础层面，生态环境法典以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指引，突出尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉，完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制，坚持用最严格制度、最严密法治保护生态环境。

在编纂模式方面，生态环境法典采用适度法典化的路径。这一创新在提炼“要旨要则”、实行“双法源”等方面尤为突出。“要旨要则”是指体现生态环境法治需求的基本理念、基本原则和基本制度；基于“双法源”立法技术，法典归纳、整合、优化并纳入有关领域法律的要旨要则，而不是取代单行法律。这样，法典与单行法相互配合、协同，形成完整的生态环境法律规范体系。

在编章结构方面，生态环境法典除总则编、法律责任和附则编之外，按照生态环境保护的历史逻辑、实践逻辑和法治逻辑，分设污染防治、生态保护和绿色低碳发展编，不仅对现行有关法律进行系统全面的编订纂修，同时基于生态文明法治建设的成熟经验和做法进行规范创制。特别是，生态保护编以生物多样性保护为主要线索，专设“自然资源保护与可持续利用”一章，推动高水平保护与高质量发展协同共进；绿色低碳发展编创新性地就发展循环经济、推动能源节约与绿色低碳转型及应对气候变化作出规定。

在调整内容方面，生态环境法典积极回应生态文明时代的法治需求，调整内容全面覆盖生态环境保护各个领域。法典增加了有关化学物质污染风险管控、电磁辐射污染防治、光污染防治、江河湖泊生态系统保护、生态修复等方面的法律规定。同时，法典还非常重视回应民众关切。例如，对于困扰一些地区的“人兽冲突”问题，法典作出相应安排：一方面加强野生动物保护，尤其是针对实践中野生动物与家畜争草场问题，增加了关于核定草原载畜量时应当考虑野生动物生存繁衍合理需求的规定；另一方面关注保护人的生命财产安全，规定在野生动物危及人身安全的紧急情况下，采取措施造成野生动物损害的，依法不承担法律责任。

在适用规则方面，生态环境法典在现有法律适用规则基础上规定，其他法律对生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关领域有具体或者进一步规定的，适用其他法律规定。由此，在保持法典内容相对稳定性、维护法的安定性的同时，保持生态环境法律体系的适度开放性，以适应不断发展的生态文明法治实践的需求。

吴卫星：适度法典化的编纂模式开启了法典编纂的第三条道路。法典编纂的传统模式是汇编式和编纂式，也可以称之为形式编纂和实质编纂。适度法典化的编纂模式介于两者之间，其核心要义是对于法典完备性和体系性要求的适度、合理降低，该模式承认在法典之外可以保留大量的单行法，从而形成“法典+单行法”的双法源格局，为我国生态环境领域的法典编纂提供了一个切实可行的方案。

法典采用“总则+污染防治+生态保护+绿色低碳发展+法律责任和附则”的五编制结构，五编之间形成“总-分-总”的逻辑关系。特别是绿色低碳发展单独成编，深刻体现了高水平保护和高质量发展之间的辩证关系，体现了生态优先、绿色发展的基本原则。

法典彰显了对“公众健康和生态环境权益”的关切和保护。法典第一条的创新之处，是将“保障公众健康和生态环境权益”纳入立法目的，这是我国生态环境立法第一次明确将公众生态环境权益作为立法目的。以人民为中心的根本立场和目的贯穿法典始终，如法典总则编第九章规定“信息公开与公众参与”，法典第二编对于噪声、恶臭、餐饮油烟等“家门口”污染控制也作出明确规定。

法典体现了因地制宜、分类施策、精准治污的理念和方针。我国以往的生态环境立法大多比较粗放，导致实践中出现不少执法困难。生态环境法典的很多规定更加科学、细腻。例如法典第1178条对于违反危废经营许可证制度的行为，根据违法主体是单位还是个人，是无许可证还是未按照许可证规定从事经营活动，经营活动类型是收集、贮存还是利用、处置这三个维度分别设定相应罚则，真正体现了“过罚相当”原则。除此之外，法典第一编第三章生态环境分区管控、第二编第246条秸秆等焚烧管控、第265条重污染天气重点行业绩效分级制度等，都充分体现了分类施策、不搞“一刀切”的差异化管控方针。

主持人：法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。“十五五”规划纲要明确提出，实施生态环境法典，健全责任体系、监管体系、法律法规标准体系，提高环境治理效能。这标志着生态环境工作进入以法典为统领、以制度协同为支撑、以整体效能提升为导向的新阶段。当前，从立法、行政、司法及全社会协同角度来看，如何进一步做好配套工作，推进法典实施？

张梓太：生态环境法典的有效实施，有赖于各方面的系统配套。立法层面，应统筹推进配套法规规章与环境标准的立改废释，妥善处理法典与保留单行法之间的衔接关系，确保规范体系的内在统一。司法层面，应推进环境资源审判专业化建设，及时研究制发司法解释和指导性案例，统一生态环境损害赔偿、环境公益诉讼等制度的裁判尺度。执法层面，应以法典为统领健全监管协同机制，打通排污许可、环境影响评价、生态环境分区管控等制度的衔接环节，推动党政同责要求转化为可考核、可追责的制度安排。公众参与层面，应借法典实施之机加强法治宣传教育，推动全社会形成尊法学法守法用法的良好氛围，使公众成为生态环境治理的积极参与者。四个层面相互衔接、协同发力，法典的规范优势方能转化为治理效能。

从更宏阔视野看，生态环境法典为全球环境法治贡献了中国方案。它表明发展中国家完全可以立足自身文化传统与治理经验，探索符合本国国情的环境法治现代化道路，为全球环境治理体系建设注入新的动力。法典的实施将是一个长期的动态过程，中国智慧也将在治理实践中不断丰富发展。

于文轩：在生态环境法典施行之前，各主管部门已经对照法典的要求，对现有的相关立法进行清理‌，重点工作集中于与法典原则、制度不一致的内容，确保法制统一性。法典施行之后，应特别注意进一步做好配套工作。

一是尽快细化“双法源”适用规则，特别是注意按照法典第1239条的规定，在进一步工作中就相关领域的“具体或者进一步规定”进行细化。二是对于法典新创设的法律规范，应及时制定配套行政法规和规章，为法典的有效实施提供可操作的依据。三是特别重视优化司法机关与行政机关的协同配合程序。生态环境法典第33条规定，行政机关、监察机关、审判机关和检察机关应协同配合。据此，在追究违法行为人的法律责任过程中，行政机关应当在职责范围内追究其行政责任，并加强与司法机关的信息沟通。司法机关依法追究违法行为人的民事责任和刑事责任时，对于违法行为人已经承担的行政责任应依法折抵，避免因某一机关在启动责任追究程序后，另一机关终止责任追究程序。同时，司法机关与行政机关需要在诉前健全案件移送机制，在诉中做好信息沟通，在诉后加强生态修复和损害赔偿责任的监督执行，实现生态安全的全过程保障。

吴卫星：从立法角度而言，法典颁布后有两项急迫工作要做：一是开展系统性的专项法规清理工作，这项工作现在应当已经基本完成；二是根据法典授权立法规定及时进行立法。除此之外，还应当立足“十五五”期间的工作重点，进一步完善生态环境法律体系。一方面应当对现有的自然资源和能源、生态保护、循环经济方面的立法进行修订；另一方面应当抓紧对气候变化、碳达峰碳中和以及生态环境损害赔偿等领域的事项进行专门立法。

从执法、司法和守法角度而言，当务之急是要进行持续的法典宣传普及。法典编纂不是简单的法律汇编，法典的理念、指导思想、基本原则以及很多制度与单行法相比，都发生了改变和迭代升级。因此，需要对执法者、司法者进行系统培训，这将有助于他们进行正确的法律适用。同时，根据“谁执法谁普法”的普法责任制，对人民群众特别是企业事业单位进行普法宣传和指导，帮助他们增强守法能力。

原标题：《学术圆桌 生态环境法典：为美丽中国建设筑牢法治基石》