专家解读 | 张玉钧：以系统思维推进美丽中国建设整体跃升

导读

近日，国务院印发《美丽中国建设“十五五”规划》（以下简称“《规划》”），明确了“十五五”时期全面推进美丽中国建设的总体要求、目标指标、重点任务和重大工程。为深入学习贯彻《规划》精神，凝聚行业共识，中国城市规划学会特别推出【美丽中国建设“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。诚邀多位专家学者建言献策，凝聚规划智慧、共绘美丽蓝图。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

本文字数：3551字

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作 者

张玉钧，中国城市规划学会城市生态规划专业委员会委员，北京林业大学教授

国务院日前印发《美丽中国建设“十五五”规划》（以下简称《规划》），明确了“十五五”时期全面推进美丽中国建设的总体要求、目标指标、重点任务和重大工程。从“污染防治”到“美丽中国”，名称之变的背后是治理逻辑的根本性转换——从重点攻坚走向全域治理，从末端达标走向系统重构。这是理解未来五年中国生态环境政策走向的基本坐标。

一

量化指标落地

刚性约束与结构性压力

“十五五”时期是美丽中国建设“承前启后、扩面提质”的关键阶段。《规划》提出两步走目标：2030年生态环境质量全面改善，2035年生态环境根本好转、美丽中国目标基本实现。支撑这两步走的，是从生态环境质量改善、减污降碳协同、生态系统保护和生态环境风险防控4个领域设置的18项主要指标，其中6项约束性指标尤为关键：到2030年，单位GDP二氧化碳排放较2025年累计下降17%，非化石能源占能源消费总量比重达25%，地级及以上城市PM2.5平均浓度降至27微克/立方米以下，全国优良水体比例提高到85%，氮氧化物和挥发性有机物排放总量分别下降8%以上，化学需氧量和总磷排放总量分别下降6%。

这些指标的刚性远超以往。《规划》明确要求“按规定实施好美丽中国建设成效考核”，生态环境质量改善将直接与地方政府考核挂钩。“十四五”以来，地级及以上城市PM2.5浓度累计大幅下降，长江、黄河干流全线水质连续多年稳定保持Ⅱ类，近岸海域优良水质比例较2020年提高7.5个百分点。但成绩背后是边际改善难度急剧上升的现实——PM2.5从28微克/立方米降到27微克/立方米，看似只差1微克，剩余的空间多是结构性问题：西北地区能源结构偏煤、中部省份重化工业路径依赖强、交通运输领域柴油货车淘汰进入攻坚期。边际改善的“最后一公里”，往往是治理成本最高、见效最慢的一段。如何在经济增长和刚性约束之间找到平衡，将是“十五五”期间最现实的治理难题。

二

治理逻辑转换

从末端拦截到前端重构

《规划》最值得关注的不是某一项具体任务，而是任务体系的整体结构发生了变化。过去五年规划的叙事主线通常是“治什么污染、达什么标准”，这次《规划》以“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”为主线，把生态环境保护嵌入了经济发展模式的转型框架中。

一个典型的例证是，新污染物治理被首次提升到与常规污染物治理同等重要的位置。《规划》要求建立持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素、微塑料等协同治理和风险管控体系。这看起来是新增了一项治理任务，实质上反映的是对污染来源的重新认识——常规污染物指标（PM2.5、COD等）持续改善，但化学品滥用、塑料污染、抗生素残留等新兴风险正在累积，而这些风险无法通过末端拦截解决，根源在产业结构和消费模式本身。靠污水处理厂和脱硫塔已经不够用了，必须在生产端和消费端同时动手。

新修订实施的《环境空气质量标准》（GB3095—2026）已经收严了细颗粒物等指标限值。标准先行、规划跟进，传递的政策信号非常清楚：高排放、高耗能的生产方式在“十五五”期间将面临越来越硬的约束。与此同时，《规划》提出“坚持风光水核等多能并举”，非化石能源消费比重从21.7%提升到25%。5年提高3.3个百分点，绝对值增量可观，但达成这一目标要求电力系统完成一场结构性重组——风电光伏的波动性如何与电网稳定性兼容、煤电从主力电源转向调节电源的过程中谁来承担成本和风险，这些问题《规划》给出了方向，但落地仍需更细化的配套政策。

三

碳市场转轨

从强度控制到总量控制

“十五五”时期是“能耗双控”全面转向“碳排放双控”的首个五年。监管对象从“用了多少能”变为“排了多少碳”。对高耗能企业来说，这是成本结构的重构；对碳市场参与者来说，这是交易逻辑的切换。

《规划》提出有序扩大全国碳排放权交易市场覆盖行业范围，在配额分配方式上“稳妥推行免费和有偿相结合的配额分配方式”。这句话分量很重。碳市场试点至今，配额以免费分配为主，企业只需为超额排放部分买单。一旦过渡到有偿分配，碳排放权将从“管理工具”变为“生产要素”，直接进入企业的利润表和现金流表。钢铁、电解铝、水泥等行业的大型企业尚可通过技术改造和碳资产管理对冲成本，但大量中小企业缺乏相应的资金和技术储备，转型阵痛将更为直接。“十五五”规划纲要已将重点行业节能降碳纳入重大工程，从政策设计到执行之间需要更精细的过渡安排——如何帮助中小企业平稳过渡，避免“降碳”变成“降产”，是碳市场扩容真正落地前必须回答的问题。

这种新旧动能转换的趋势，在产业端已清晰可见。在“双碳”目标牵引下，绿色低碳产业已形成规模效应。新能源汽车2025年产销分别完成1662.6万辆和1649万辆，连续11年位居全球第一。绿色低碳产业产值规模约11万亿元，相关企业超过200万家。绿色燃料、绿氢等工业深度脱碳赛道正在快速扩张。传统高碳行业承压做“减法”，绿色新兴产业扩量做“加法”，新旧动能转换的轮廓已经清晰，但转换的速度和力度仍需在实践中校准。

四

二十项工程落地

资金保障是关键突破口

《规划》设置了6个工程专栏、20项重大工程，涵盖大气污染防治提升、水生态环境治理与保护修复、工业固体废物环境风险排查整治、重点行业节能降碳等领域。具体项目包括水泥熟料和焦化行业超低排放改造、汽车行业VOCs治理、老旧车船淘汰更新，以及在京津冀、长三角、粤港澳大湾区实施退役危废填埋场封场综合治理等。工程清单指向明确，聚焦的是当前生态环境领域最突出、最薄弱的环节。

工程的落地效果取决于保障措施能否到位。在资金、机制、考核三重保障中，资金保障是最具不确定性的一环。

《规划》提出“发挥政府资金牵引撬动作用”，同时开展征收VOCs环境保护税试点、丰富绿色金融产品和服务。问题在于“撬动”的具体机制尚不清晰。过往经验表明，政府资金在环保领域的“撬动”通常依赖两种路径：一是财政贴息和担保，降低社会资本进入的风险门槛；二是以特许经营和第三方治理等方式引入专业运营主体。但这两种路径目前都面临瓶颈。VOCs环保税试点启动后，涉及的企业数量庞大——仅化工、涂装、包装印刷等行业就有数十万家企业，征收标准、核算方法、征管能力都尚未完成制度准备，短期内难以形成稳定的税基。绿色金融方面，气候投融资项目库、碳减排支持工具等框架已经搭建，但区县级项目普遍面临“可融资性不足”的困境。中小规模的环境治理项目难以达到金融机构的授信门槛，绿色金融的“最后一公里”堵在项目端而非资金端。资金不能下沉到市县一级，二十项重大工程在基层的执行力将大打折扣。

机制和考核层面同样面临现实约束。“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作链条中，市县一级的环保专业能力和财政承载力参差不齐，“最后一公里”能否不走样，需要更具体的配套指引。《规划》要求对实施情况进行动态监测、中期评估和总结评估，评估结果如何与地方官员的升迁奖惩挂钩，直接关系到这套体系能否真正产生约束力。配套制度的建设进度，将直接影响二十项重大工程的最终成效。

“十五五”期间，美丽中国建设的蓝图已经绘就。从约束性指标到碳市场转轨，从新污染物治理到二十项重大工程，《规划》在制度设计上展现了前所未有的系统性和刚性。但执行层面的挑战不容回避——资金如何下沉、能力如何匹配、考核如何避免“纸面达标”，这些问题的答案将最终决定二十项重大工程能落地几分。

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