土地出让合同违约纠纷：民事还是行政？法院这样认定

案情回顾

2013年2月，某自然资源主管部门与某投资公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将一宗面积为15582.6平方米的土地出让给投资公司，土地出让金为1685万元，土地用途为商服用地。合同约定投资公司须在2016年2月16日前竣工并取得《建设工程规划验收合格证》，若延期竣工，每日按土地出让金的0.2‰支付违约金。

此后，双方先后两次签订补充合同，将竣工时间分别调整为2017年2月15日和2019年2月16日。然而，截至2020年1月，投资公司的建设项目仍未竣工。自然资源主管部门遂提起诉讼，要求投资公司支付自2019年2月17日至2020年1月23日的违约金共计1149170元。

投资公司辩称，合同性质应为行政协议、违约金条款属于无效格式条款，且因政府发布停工令等客观原因导致无法按期竣工，应免除违约责任。

案件结果

一审法院经审理认为，出让合同合法有效，投资公司未按期竣工构成违约，应承担违约责任，判决投资公司支付违约金686146.05元。投资公司不服提起上诉。

二审法院在维持合同性质及违约责任认定的基础上，部分采纳了投资公司关于停工令影响工期的抗辩，认定受政府停工文件影响的229天应在违约责任期间中予以扣减，最终改判投资公司支付违约金216709.73元。

泽达分析

一、建设用地使用权出让合同属于民事合同，应适用民事法律规范调整

本案中，投资公司主张出让合同属于行政协议，应通过行政诉讼解决。这一争议在司法实践中长期存在。最高人民法院在相关裁判中指出，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条仅将矿业权等国有自然资源使用权出让协议纳入行政协议范围，并未将国有土地使用权出让合同包含在内；同时，《民事案件案由规定》将建设用地使用权出让合同纠纷明确列为民事案件案由。

从合同内容来看，国家以土地所有权人的身份出让土地时，其法律地位与土地使用者平等，双方订立合同遵循平等、自愿、等价有偿的民事基本原则。虽然在合同履行中，行政机关对容积率、红线划定等事项需要履行行政管理职责，但这些均属于具体行政行为，与出让合同本身并非同一法律关系。当事人如对行政行为有异议，应通过行政诉讼另行解决，不影响出让合同纠纷适用民事法律规范。因此，本案以民事诉讼程序审理，适用合同法等相关民事法律规范，具有充分的法律依据。

二、采用示范文本签订的合同条款不属于格式条款

投资公司主张，出让合同系政府提供的示范文本，其中的违约金条款属于格式条款，应认定无效。对此，法院未予支持。

格式条款的构成要件包括三个：预先拟定、反复使用、未经协商。而合同示范文本虽由相关部门制定，但其性质与格式条款存在本质区别。示范文本仅是为合同双方提供条款参考，合同签订双方对是否适用相关条款具有选择权和决定权；更重要的是，示范文本中的具体内容——如竣工时间、违约金标准等——均需由合同双方协商后填入，而非预先固定不可更改。

本案中，竣工时间先后两次通过补充合同进行调整，恰恰说明合同条款系双方协商的结果，而非投资公司无法改变的格式条款。投资公司在订立合同时即明知相关约定，系自愿达成，违约金条款对其具有约束力。

三、延期竣工构成违约，但政府停工令等客观因素可相应核减违约天数

投资公司未在合同约定的2019年2月16日前竣工，已构成违约。然而，在认定违约责任时，应综合考虑违约行为是否存在不可归责于当事人的客观因素。

本案中，投资公司提交了政府发布的停工文件作为证据。二审法院经审查认定，其中两份文件明确要求在建工程停止施工或停止土方作业、水泥浇筑作业，持续时间分别为47天和182天，共计229天。上述停工系政府行政命令所致，并非投资公司自身原因造成，且停工期间发生在合同约定的竣工时间之前，客观上对施工进度产生了实质性影响。因此，二审法院将受影响的229天从违约责任期间中予以扣减。

需要特别指出的是，投资公司虽主张配套设施不健全、规划调整等原因导致延期，但未能提供证据证明其曾就上述事由向出让人申请延建，法院对此未予采纳。由此可见，土地受让人如遇客观障碍影响工期，应及时与出让人沟通并留存书面证据，否则相关抗辩难以获得法院支持。

律师寄语

土地出让合同纠纷涉及合同性质认定、条款效力判断以及违约责任计算等多个层面的法律问题。实践中，土地受让人往往面临合同性质的困惑、对示范文本条款的质疑，以及在客观因素影响下如何主张免责的难题。

本案的裁判逻辑清晰地表明：建设用地使用权出让合同属于民事合同，适用民事法律规范调整；示范文本不当然等同于格式条款，合同双方协商确定的内容具有法律约束力；政府停工令等客观因素虽不构成完全免责事由，但可在违约责任计算中予以合理扣减。

对于土地受让人而言，在签订出让合同时应充分理解合同条款的法律后果，遇有客观障碍影响工期应及时书面申请延建并保留证据。对于出让人而言，在主张违约金时亦应综合考虑客观因素，合理确定违约责任范围。唯有双方秉持诚信原则，方能实现土地资源的有效利用与市场秩序的良性运行。

本文作者：北京泽达律师事务所朱现领