杨越、黄剑鸿：英国推进铁路“再国有化”，加速基础产业治理转向｜全球改革观察

编者按· 2026.08.04

当地时间7月16日，英国政府依据《钢铁产业（国有化）法案》，正式接管了英国钢铁公司——一家由中国民营企业敬业集团控股的公司。作为老牌资本主义强国、新自由主义改革的先驱，英国此举引发了舆论哗然。然而，英国钢铁公司事件并非个例，而是近年来英国在基础产业领域加大政府介入程度的一部分，涉及的领域涵盖能源、水务、铁路等。

随着主要经济体强化产业政策和国家干预，中国企业参与海外市场竞争所面对的制度环境正在发生变化，企业“走出去”将越来越需要适应东道国在产业安全、供应链韧性和国家战略等考量不断上升的事实。与此同时，英国铁路改革也表明，恢复国家协调能力并不等于否定市场，而需要在公共控制、市场竞争和独立监管之间寻找新的平衡。英国铁路改革能否最终实现这一目标，仍有待长期观察。

2026年7月16日，英国正式公布将中国敬业集团旗下的英国钢铁公司国有化。英国政府将这一举措定性为恢复国家产业主权的一部分，通过恢复公共所有权的方式保障英国钢铁基础产能。此举引发国内舆论高度关注。

事实上，这只是英国在基础产业领域加大政府介入程度趋势的一部分。2025年5月，英国在能源领域建立大不列颠能源公司，同年12月，公司发布战略规划确立公共与私人混合融资形式，大不列颠能源公司拥有战略投资引导权；2026年1月，英国公布统一水务监管机构方案与推动相关立法，从而获得集中监管与长期规划能力；2026年5月31日，英国客运量最大的铁路运营商戈维亚泰晤士连线铁路公司（GTR）被收归国有。

按照目前安排，英国交通部负责的特许经营合同将在2027年底前陆续转入公营体系，“大不列颠铁路公司”（Great British Railways，GBR）则将在法案获得批准后承担铁路系统的统一协调职能。英国铁路的长期运行实践表明，私有产权和合同管理无力承载地缘动荡格局下铁路作为关键基础设施的定位。鉴于本轮英国铁路改革是由私有制改回国有制，其常被概括为“再国有化”。此次改革着重恢复公共部门对核心环节的控制，同时将部分业务开放市场竞争，可为理解英国产业治理转型的背景和具体策略提供帮助。

2025年，伦敦政府从中国敬业集团接管了英国钢铁公司的运营，而英国钢铁公司是北林肯郡（North Lincolnshire）的经济支柱（图源：BBC）

改革背景

私有化模式失灵

是改革的直接内因

1993年《铁路法》实施后，原英国铁路被拆分为基础设施、客运运营、车辆租赁、维修和售票等环节，客运线路主要实行私人特许经营，这带来了协调成本上涨、安全问题频发、经营收益与风险承担不一致等问题。此次铁路改革是对这些问题的回应。

原国有铁路部分被拆分成众多私营市场主体后，充分竞争并没有带来预期的效率，反而由于铁路各环节高度耦合，造成运行协同不畅、责任归属不清与成本上升。撒切尔在任时期认为铁路私有化的风险较高，推动铁路私有化将成为“政府的滑铁卢事件”。然而，继任的梅杰政府大力推动私有化。1997年至2000年间，索撒尔、拉德布罗克丛林与哈特菲尔德等事故暴露了安全管理不完善的问题，社会与政府更对该体系的有效性提出质疑。东海岸干线上私营特许公司的多次失败，则进一步表明私有制在同等条件下并非更有效率。

时刻表危机与疫情接连冲击

成为铁路改制导火索

2018年5月，铁路时刻表调整造成大规模延误与取消。英国交通委员会将铁路体系的碎片化、结构复杂与利益冲突导致的协调问题认定为事故的部分原因，促使政府对铁路进行评估。此外，疫情带来的系统性风险瓦解了原有特许经营下由企业承担票务收入风险的制度安排，企业无法按照特许经营合同持续经营，迫使政府接手兜底，也造成“利益归企业”与“风险归财政”的不对称格局。

由此，改革特许经营模式、破解管理碎片化、效率低下与责权不对称逐步成为跨越党派界限的共识，这进一步推动了2021年《威廉姆斯-沙普斯计划》（Williams-Shapps Plan for Rail）白皮书的发布与以GBR为核心的铁路改革进程。

原体制无法支撑铁路作为

基础设施保障经济安全的角色

随着地缘政治竞争的加剧，铁路不只是单一的民生基础设施，也是连接港口、物流节点，确保城市正常运转、支撑军事战略的关键设施。2025年，英国交通大臣海蒂·亚历山大（Heidi Alexander）表示：“英国应该拥有一条面向未来的铁路——一条能够重建乘客信任、振兴社区、恢复可靠性和性价比的铁路。” 然而，2024至2025年，英国铁路总体运营收入虽然略微恢复，但票款收入（约115亿英镑）仍然低于政府对铁路的资金支持（约119亿英镑），财政资金仍承担近一半的行业成本（总支出260亿英镑），铁路体系对政府支持的依赖依然较高 。

在原有铁路治理体系下，基础设施规划、时刻表编制和运力配置较为分散，难以形成稳定的长期规划，也难以协调客运、货运等路网容量与时刻的需求，不利于实现到2050年铁路货运量至少增长75%的目标 。2025年，英国出台《国家安全战略》（National Security Strategy 2025），将经济安全、供应链韧性和关键基础设施保护纳入国家安全范畴。在此背景下，依赖多个合同、分散谈判和事后救助的铁路体制与侧重商业客运的特许经营主体难以支撑铁路长期投资发展、危机调度和跨部门协同战略目标的实现。

旅客走在英国伦敦滑铁卢火车站内（图源：新华社）

改革措施

先分批接管特许经营权，

再建大不列颠铁路公司，

恢复铁路控制权

英国通过采取“先收回特许经营权，再组建大不列颠铁路公司”两步走的方式，逐步收回基础设施控制权，进而建立一体化铁路框架。英国于2024年通过《客运铁路服务（公有制）法》（Passenger Railway Services (Public Ownership) Act），为主要客运运营商逐步转入公共所有奠定法律基础，避免提前终止合同所需支付的赔偿，并分散集中移交带来的运营风险 。

从2025年5月将西南铁路转为公营起，截至2026年5月底，公共运营商已承担未来大不列颠铁路公司约八成的客运量，其余线路计划在2027年底前完成移交。随着经营权的收回，统一运营主体的组建也同步推进。2025年11月提出的《铁路法案》拟设立公有的大不列颠铁路公司（GBR），将英国铁路网公司（Network Rail）的基础设施管理与主要客运组织纳入同一体系，为政府30年长期战略的实施打造载体。

从三个维度重构铁路治理

铁路改革从三个维度入手，分别回应长期战略与执行脱节、职能与决策分散、全国统筹与地区差异难以兼顾三类矛盾。

其一是GBR把过去分散于不同机构主体的基础设施管理与客运服务等职能纳入同一体系，涵盖路网规划、时刻表编制、运力分配、基本票务、票价协调和运营组织等多项功能，形成功能上的统一主体。

其二是构建纵向战略、执行与反馈链条。英国政府负责提出铁路长期战略和公共服务目标，GBR据此编制业务计划，并统筹线路维护、车辆运行和网络投资，并接受英国铁路与公路办公室（ORR）等机构的监督，而铁路面临的时刻表与检修计划冲突、基础设施投资与运营需求脱节、延误责任相互推诿以及客货运线路容量分配不协调等问题有望在GBR内部得到集中协调与处置。由此，形成战略目标、财政投入与责任的统一。

其三是空间分层治理。英国政府制定长期全国战略，GBR统筹全国跨地区资源调配，由地区团队整合基础设施与客运服务，进而平衡铁路总体规划与地方具体交通需求。

保留私人部门参与

并建立独立监管机制

GBR改革没有把铁路全部业务转为公共经营，而是将货运、车辆租赁和开放接入客运继续交由私人部门主体运营，工程建设、设备供应、维修服务和售票零售也由私有企业参与运营。政府预计新体制下约六成铁路支出仍将流向私营部门。GBR主要通过网络准入协议、运力分配和采购合同协调这些企业与公共客运体系的关系。铁路与公路办公室继续承担安全、经营许可、市场竞争和消费者保护监管。由于GBR兼具基础设施管理和主要客运组织职能，监管机构还将审查网络准入和容量分配，保障货运及开放接入运营商使用路网的权利。未来可通过准点率、取消率、维护投资、财政支持和乘客体验等指标，评估公共运营和统一管理的实际效果。

2026年5月，时任英国首相斯塔默在社交媒体上发文称，英国客运量最大的铁路运营商戈维亚泰晤士连线铁路公司即日起将收归国有（图源：X社交媒体）

改革启示与应对

需要制度支持国家

基本能力的长期维护

从长期视角来看，英国铁路的衰落恰恰起始于美苏冷战的结束。冷战结束之后，英国将自身的国家基本制造能力、国家基础设施建设全盘交托于私人金融资本来保障与运营，这在实质上使长期国家能力让渡于短期资本回报。私人金融资本基于金融短期周期与全球资本利差决策，难以将资本投入周期长、低回报的国家基础设施。最终，资金配置与国家长远发展要求的不一致导致了工业生态链条的断裂。

我国应以此为戒、居安思危，以长期主义思路完善相关制度，支持国家基本产业生态的形成与维护，协调金融资本的逐利动机与战略性需求，在地缘政治风波中守住产业自主权。

国家干预回归改变出海

企业面对的外部环境

英国铁路改革反映出发达经济体正在重新加强对基础设施和公共服务的统筹，类似变化也出现在能源、钢铁、半导体和关键矿产等领域。相关国家正日益借助公共投资、产业补贴、政府采购和监管政策调整等措施，弥补此前过度市场化带来的治理和能力缺口，提升本国产业和供应链的稳定性。

这一趋势将进一步改变中国企业出海面临的外部环境。一些国家可能通过补贴、关税、投资审查和供应链政策支持本土企业，同时提高中国企业进入本国市场的门槛。中国应继续巩固在产业链配套和基础设施建设方面的优势，同时加强关键技术、核心装备和产业标准的自主能力，并在对外合作中推动规则协调与标准对接，降低制度差异和政策壁垒带来的市场风险。

铁路“再国有化”长期

成效存在不确定性

目前英国铁路国有化在制度转换层面推进较为平顺，客运运营权按照合同到期将会移交，也尚未出现大规模停运，开始形成公共运营体系基础。公营运营商的平均取消率和准点表现优于尚未移交的私营运营商，全行业的取消率由上一年度的4.1%下降至3.5%，轨道、列车、收入和成本也开始被重新纳入统一考量。过去由不同主体分别承担的延误责任、时刻表冲突和投资衔接问题，有望转为统一组织内部协调。

尽管国有化有助于纠正特许经营制下权责分散、收益私人化和经营风险公共化的问题，但其成本和效率表现仍需更长时间检验。从长期看，英国铁路改革有助于缓解长期存在的运营碎片化问题，增强轨道、列车服务和长期投资之间的统筹能力。铁路属于资产密集型网络产业，轨道老化、维护不足和区域投资失衡等结构性问题，并不会随着所有权调整自动解决。此外，产权回归公共部门并不必然带来效率提升，改革成效仍取决于GBR能否建立有效的成本约束、信息公开和外部监管机制。后续评估应更加关注实际绩效，重点观察全网准点率、取消率和乘客体验能否持续改善，维护欠账能否减少、长期投资能否保持稳定、财政补贴能否形成透明的公共服务购买机制，以及货运和开放接入运营商能否获得公平的准入条件。英国铁路改革的核心考验在于能否在恢复公共协调能力的同时建立有效的成本约束、信息公开和监管，避免铁路治理由过度碎片化转向过度集中。

*本文选自《APEC与主要经济体改革动态分析》2026年第7期。

本文作者

杨越：香港中文大学（深圳）公共政策学院的博士后。

黄剑鸿：香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院博士后。

2026.07.24

2026年第7期（总第17期）

APEC与全球主要经济体改革动态分析

本 期 重 点

1. 【美国】美近期频提“AI主权财富基金”的驱动因素和实际指向。

2. 【北约】北约安卡拉峰会凸显美欧跨大西洋联盟内部关系变化。

3. 【英国】英国推进铁路“再国有化”，加速基础产业治理转向。

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GBA Review 新传媒

校对｜罗行健

排版｜许梓烽

初审｜覃筱靖

终审｜冯箫凝