教育局作出的举办者变更许可能否撤销

【案例索引】

Case Index

案号：(2019)辽01行再16号

案件名称：再审申请人沙克男、沈阳市教育局与被申请人史继甫、一审第三人沈阳华联实验学校（以下简称华联学校）行政许可变更决定一案

案例来源：北大法宝

【基本案情】

Basic Facts of the Case

华联学校系沈阳市民政局批准成立的民办非企业，该校类型为学历教育，办学内容为普通高中、初中、小学。史继甫系该校的举办者及原法定代表人，史继甫弟弟史继良系该校校长。沙克男系科汇高中的举办者及法定代表人。华联学校因处于停止办学状态，场地闲置，且有大量的历史债务，故于2012年8月5日与科汇高中签订了第一份协议，即《投资办学协议》，甲方华联学校、乙方科汇高中。主要内容：甲方提供场地和房屋，乙方迁到甲方场地办学，合作期限为10年（2012年8月5日起至2022年8月5日止）。

2012年9月15日双方又签订了第二份协议，即《出资额及资产转让协议（补充协议）》，甲方史继甫、乙方科汇高中、丙方华联学校。主要内容：乙方每年在支付给甲方合作办学管理费450万元的基础上，以投资方式入股丙方；具体入股额度以付款额度为准（详细内容见协议）。

2016年6月3日双方又签订了第三份协议，即《投资入股办学补充协议》，甲方华联学校、乙方科汇高中。主要内容：一、甲方股东史继良推荐股东沙克男担任甲方法定代表人。……八、乙方如在规定的2017年5月30日前未能投入壹亿伍仟叁佰万（占总股本金51%）的入股资金，取消其法定代表人的资格，并恢复原史继甫法定代表人资格（详细内容见协议）。

协议签订后，华联学校于2016年7月6日委托代理人向沈阳市教育局提出变更法定代表人及变更举办者的申请及申请材料。申请材料中涉及史继甫的个人签名、加盖个人名章及加盖华联学校公章的行为均系史继良所为。沈阳市教育局2016年7月6日受理申请后，经审查认为上述文件符合法律规定的办理要件，遂于同年7月25日作出沈教许变字[2016]第（9）号行政许可变更决定书，将华联学校举办者由“史继甫"变更为“史继甫、沙克男"，法定代表人由“史继甫"变更为“沙克男"，同日向华联学校委托代理人叶红送达。叶红虽系华联学校的临时委托代理人，但其实际是科汇高中的工作人员。史继甫于2017年1月16日到华联学校开董事会时得知变更法定代表人和增加举办者的事实。史继甫对此有异议，于2017年3月20日向沈阳市教育局提出撤销变更决定的申请，沈阳市教育局于2017年4月28日作出不予撤销的答复，故史继甫诉讼至法院。

【主要争议焦点】

Main points of contention

沈阳市教育局作出的行政许可变更决定是否符合法律规定？

【裁判摘要】

Judgment Summary

一审法院

关于变更举办者的问题，本案华联学校向沈阳市教育局提交的《变更举办者的申请》、《董事会关于学校变更举办者决议》及《原举办者与新举办者变更协议》，上述文件中的史继甫签名均不是其本人签名，现史继甫否认其知晓变更举办者和法定代表人的事实，认为是史继良冒用他的签名向沈阳市教育局提供的虚假申请材料，这一事实史继良予以承认。且沙克男未能提供证据证明变更时史继甫知情、同意并签名的事实，因此举办者的变更不符合举办者提出的这一法定要件。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条一款：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；"的规定，沈阳市教育局作出的被诉行政许可决定属于上述应撤销的范畴。但考虑本案系华联学校校长史继良冒用史继甫签名、盖章，向沈阳市教育局提供虚假材料，导致沈阳市教育局作出错误变更行为，故责任不在沈阳市教育局。……综上，沈阳市教育局作出的行政许可变更决定主要证据不足，应予撤销。

二审法院

《中华人民共和国民办教育促进法》第五十四条：“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。"史继甫系华联学校的举办者及原法定代表人，其对所诉华联学校举办者及法定代表人的变更并未直接参与。史继甫的弟弟史继良冒用史继甫的签名，向沈阳市教育局提交了虚假的申请材料，造成沈阳市教育局错误地变更了教育行政许可。……。因此，一审法院撤销沈阳市教育局作出的行政许可变更决定并责令其重新作出行政行为符合法律规定。

再审法院

关于沈阳市教育局作出行政许可变更决定是否符合法律规定的问题。……且根据《中华人民共和国民办教育促进法》第五十四条“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审核机关批准。"的规定，现华联学校提交的申请变更材料中史继甫的签名均非其本人签名，史继甫也否认其知晓变更举办者和法定代表人的事实，史继良也承认其冒用史继甫签名向沈阳市教育局提供虚假申请材料，上述事实导致沈阳市教育局作出行政许可变更决定所依据的事实材料存在瑕疵，故原审判决撤销沈阳市教育局作出的行政许可变更决定并责令其重新作出行政行为并无不当。

【案例评析】

Case analysis

笔者经过研读本案例，认为一审、二审和再审法院对该案争议的主要焦点问题的认定结论是值得肯定的。与此同时，该案例也回应了笔者在具体实践中非常关心的两个问题，其一是，举办者变更申请如果是非举办者提出（自然人举办者身故除外），此主体瑕疵是否必然导致变更结果无效？其二是，教育行政部门基于虚假的举办者变更申请材料所作出的行政许可是否必然能被撤销？此前笔者对上述两个具体问题倾向于肯定性结论，本案例的裁判意见印证了笔者的判断。

结合上述案例的查证事实和裁判结论，笔者评析如下：

1

问题一：举办者申请如果是非举办者提出（自然人举办者身故除外），此主体瑕疵是否必然导致变更结果无效？

本案例中，华联学校登记的举办者为史继甫，但提交的举办者申请材料中举办者的签名却非其本人所签，而是史继良冒用了其签名，且没有证据证明史继甫对此事知情。因此，法院认为华联学校所提交的举办者变更申请事实上并非是举办者本人提出，并非是举办者本人的真实意思表示，从而认定举办者变更申请的主体不符合法定资格和条件。

基于本案例中的此项认定结论，并结合《民办教育促进法》第五十四条的相关规定，我们需要再一次明确，民办学校举办者变更的提起主体，只能是唯一的，即举办者本身。如果举办者是自然人且未出现民事行为能力部分丧失或完全丧失或身故，则应由举办者本人亲自提出；如果举办者是公司法人，则应以公司名义亲自提出。如果以伪造的自然人举办者签名或伪造的举办者公司印章提起的变更申请，必然会导致此申请行为的无效结果。

此外，需要延伸探讨，如果自然人举办者完全丧失或部分丧失民事行为能力或意外身故，自然已不具备举办者的资格条件，也必然无法亲自提起举办者变更申请，但此时又必须进行举办者变更，那么，举办者变更如何进行呢？如果自然人举办者完全丧失或部分丧失民事行为能力的，依据《民法典》第二十一条、第二十二条的规定，应由其法定代理人代为提起举办者变更申请。如果自然人举办者意外身故，举办者变更应当由谁提起，现行民办教育法律法规等均无规定，笔者倾向于认为，如果民办学校的办学章程中对此有明确规定的，则应按照章程规定执行；如果办学章程中对此特殊情形并无规定的，则原则上可由学校的决策机构（理事会或董事会）提出变更申请，也应是符合立法本意和目的的。

2

问题二：教育行政部门基于虚假的举办者变更申请材料所作出的行政许可是否必然能被撤销？

本案例中，一审、二审和再审法院均认为，沈阳市教育局作出行政许可变更决定所依据的事实材料是虚假材料，虽然该虚假材料系申请人的原因所导致，教育局并不对此承担责任，但由此作出的举办者变更行政许可应当撤销。

行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，依法准予其从事特定活动的行为。可见，行政许可不仅事关行政相对人非常重要的切身权益，也事关行政机关的职责和权威。因此，行政许可的作出，必须具备法定条件、必须遵循法定程序。也正因如此，如果相关行政许可的设定不具备法定条件、不符合法定程序，必然会涉及行政相对人的重要权益受损，故理应赋予行政相对人的申请撤销权来实现权益救济。

结合本案例，笔者再次明确以下要点：

01

如果民办学校举办者变更材料系伪造或变造的虚假材料，教育行政部门据此作出行政许可，虽不一定必然承担相应责任，但该行政许可是应当撤销的。

02

教育行政部门对所收到的举办者变更材料应当进行实质审查，所有涉及签名、盖章的书面材料，应当核查其真实性，避免出现行政风险。

【法条链接】

《中华人民共和国民办教育促进法》

第八条一款 县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。

第二十二条 民办学校的法定代表人由理事长、董事长或者校长担任。

《辽宁省民办教育促进条例》

第四条一款 省、市、县(含县级市、区，下同)教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。

《民法典》

第二十一条　【无民事行为能力的成年人】不能辨认自己行为的成年人为无民事行为能力人,由其法定代理人代理实施民事法律行为。

八周岁以上的未成年人不能辨认自己行为的,适用前款规定。

第二十二条　【限制民事行为能力的成年人】不能完全辨认自己行为的成年人为限制民事行为能力人,实施民事法律行为由其法定代理人代理或者经其法定代理人同意、追认;但是,可以独立实施纯获利益的民事法律行为或者与其智力、精神健康状况相适应的民事法律行为。

第二十三条　【法定代理人】无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人是其法定代理人。

《行政许可法》

第六十九条　有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

文源 | 丰乐法苑（2026年7月28日）

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