产业振兴视域下乡镇招商引资项目履约治理研究——以大姚县昙华乡反季节种鹅及生态肉鹅养殖建设项目为例

摘要：全面推进乡村振兴战略背景下，特色畜牧产业是山区乡镇盘活土地资源、拓宽群众增收渠道、构建现代农业体系的重要抓手。招商引资作为外部市场主体嵌入乡村产业发展的重要路径，大量农业产业合作项目在基层落地实施。然而，受制于项目前期论证不足、合同文本规范性欠缺、权责边界划分模糊、履约监管机制不完善等现实因素，不少乡镇农业招商项目在推进过程中产生分歧、停滞搁置，制约乡村产业可持续发展。

本文以大姚县昙华乡反季节种鹅及生态肉鹅养殖建设项目合同文本、合作框架、实施规划为研究样本，运用合同治理理论、乡村产业发展理论，梳理项目合作模式、建设规划、甲乙双方权利义务安排，剖析项目合同存在的制度漏洞、履约潜在风险，探究山区乡镇农业招商引资项目普遍存在的共性问题，从合同规范化建设、全过程履约监管、风险前置防控、产业长效运营机制构建等层面提出完善路径，为县域乡镇特色农业招商项目规范实施、防范履约纠纷、推动高原山区畜牧产业高质量发展提供理论参考与实践借鉴。

关键词：乡村振兴 特色畜牧产业 乡镇招商引资 基层社会治理

一、引言

党的二十大报告明确提出，发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道。高原山区依托独特气候资源，发展生态种养产业，是实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的核心路径。云南省楚雄州大姚县地处滇中高原，立体气候特征显著，具备发展特色生态畜牧业的天然条件。昙华乡立足本土资源禀赋，通过招商引资引入市场经营主体，谋划实施反季节种鹅及生态肉鹅养殖示范基地项目，试图通过示范基地引领、大户带动、整乡推进模式，构建规模化、标准化生态肉鹅产业链，推动传统零散养殖向现代化产业转型。

乡镇人民政府作为基层公共治理主体，承担招商引资、产业引导、要素协调、政策供给、项目监管多重职能；农民专业合作社作为农业经营主体，拥有养殖技术、市场渠道、产业化运营能力。二者通过签订项目合作合同建立公私合作关系，政府提供土地协调、政策对接、政务服务，市场主体投入资金开展基地建设、生产运营，共同推动特色产业落地。这类乡镇农业招商项目，不同于市场化纯粹商事合同，兼具行政协调属性与民事合作属性，权利义务设计更加复杂。

从实践层面观察，大量乡镇农业产业项目合作合同由基层自主草拟，缺乏专业法律论证，普遍存在建设内容表述冲突、阶段目标缺乏验收标准、违约责任条款粗放、风险分配不均衡、配套保障机制缺失等问题。项目一旦进入建设运营阶段，极易出现建设范围争议、工期认定分歧、政策扶持预期落差、履约责任界定困难等矛盾，轻则项目建设滞后，重则项目停滞、产生诉讼纠纷，造成公共资源浪费、产业发展机遇流失。

本文选取大姚县昙华乡反季节种鹅及生态肉鹅养殖建设项目作为典型案例，基于项目完整合同文本资料，系统解构项目投资规划、分期建设安排、合作双方权责、违约处置规则，深度挖掘合同文本内在缺陷与履约潜在风险，归纳山区乡镇农业招商引资项目治理困境，探索适配乡村产业发展场景的合同治理模式，力求实现政府公共发展目标与市场主体经营权益平衡，推动基层招商引资项目从“重签约引进”转向“重履约落地、重长效运营”。

二、项目概况与合作框架解析

2.1 项目基本情况

大姚县昙华乡反季节种鹅及生态肉鹅养殖建设项目，由大姚县昙华乡人民政府作为甲方，牟定县晓英养殖专业合作社作为乙方共同合作实施。项目立足昙华乡气候优势，定位建设反季节种鹅养殖示范基地、生态肉鹅养殖示范基地各一处，核心目标是示范推广高原反季节种鹅、商品肉鹅标准化生态养殖技术，培育本土养殖大户，逐步实现生态肉鹅产业整乡推进，打造昙华乡特色畜牧产业名片。

项目规划总投资1600万元，计划流转农村土地80亩作为项目建设用地。总体规划建设内容体系完整，涵盖养殖圈舍、育雏脱温设施、活动场地、饲料加工配套、办公生活配套以及后期孵化车间扩建。具体规划建筑物：新建种鹅舍600余平方米、商品鹅舍300平方米；建设育雏、脱温房4间共计600平方米；配套室外运动场5000平方米；建设生态饲料发酵车间500平方米；配套办公、生活用房及库房300平方米；远期规划新建孵化车间1000平方米。同时配套购置全套养殖硬件，包含孵化设备、脱温温控设备、生态饲料生产加工设备；规划配套种植优质牧草60亩，实现种养结合、生态循环养殖模式。

2.2 项目三期实施时序安排

为保障项目有序落地，合同将整个项目建设运营划分为三个实施阶段，明确各阶段时间节点与核心任务。

第一阶段实施周期为2015年8月至2016年1月。原始合同文本中，关于第一阶段建设任务存在两处不同表述，一处表述重点推进各类养殖圈舍、运动场、发酵车间土建施工；另一处明确任务为建设办公生活库房、购置全部养殖设施设备、完成60亩优质牧草种植。两处内容存在明显冲突，成为项目后续履约最大的文本隐患。正式规划文本统一采用第二种表述作为阶段目标：完成300平方米办公生活及库房建设，完成全部养殖设施设备采购安装，落地牧草种植工作。

第二阶段实施周期为2016年10月至2017年3月。本阶段由基础建设转向产业培育，重心不再是土建工程，而是产业体系搭建。重点培育规模化种鹅养殖大户，发展村级肉鹅养殖示范户，通过示范基地输出技术、种苗、回收成品，逐步推动昙华乡生态肉鹅养殖产业整乡布局，实现项目示范带动的政策目标。

第三阶段实施周期为2017年9月至2017年12月。规划新建1000平方米孵化车间，补齐产业链上游种苗孵化短板，形成“孵化—育雏—种鹅繁育—商品鹅养殖—饲料配套”完整产业链，提升项目产业化可持续能力。

三期规划体现出清晰的发展逻辑：一期完善基础设施配套，搭建项目运营基础；二期向外辐射带动农户，发挥示范基地公共效益；三期补齐产业链关键环节，实现闭环发展。整体规划兼顾基础设施建设与产业带动功能，契合乡镇发展特色产业的政策诉求。

2.3 合作双方权利与义务界定

2.3.1 甲方：大姚县昙华乡人民政府权责

乡镇人民政府在本次合作当中，定位为项目引进方、要素协调方、监督管理方，不直接参与项目投资和生产经营，不承担市场经营风险，主要义务集中在政务服务、要素协调、行业监管三大板块。

第一，依法对项目建设全过程、后期生产经营活动实施监督管理，乙方应当配合各项监管、检查工作。

第二，履行招商引资职能，促成养殖项目落地昙华乡昙华村委会、海古箐村委会。

第三，土地要素协调，协助乙方对接农户开展土地流转洽谈，但土地流转租金按照市场价格由乙方自行承担、直接兑付土地流出农户，政府不承担土地租金支付义务。

第四，建立专项工作机制，成立项目建设协调领导小组，及时协调化解征地、施工、水电接入等各类矛盾，保障项目按期推进。

第五，政策争取服务，依托职能向上级发改、农业农村、乡村振兴、招商部门对接，积极争取招商引资扶持政策、畜牧业产业发展专项扶持资金。

从权利义务结构可以看出，甲方所有义务均属于协调服务义务，合同并未设置刚性承诺条款。政府仅负责“积极争取政策”，并未承诺保障扶持资金必然落地。该条款设计规避政府刚性资金兜底风险，是基层招商合同普遍采用的模式，但同时容易造成乙方预期偏差，若后续扶持资金未能争取到位，极易引发合作矛盾。

2.3.2 乙方：牟定县晓英养殖专业合作社权责

乙方作为项目投资主体、运营主体，承担全部项目建设资金投入、工程实施、生产运营、环保、安全生产责任，同时享有政策红利。

权利层面：乙方可依法享受国家、云南省、楚雄州出台的招商引资优惠政策、畜牧业发展各类扶持政策。

义务层面形成刚性约束体系。

其一，主体重构义务：乙方需要新设立独立法人有限公司，完成营业执照、税务登记等证照办理；并且必须在昙华乡政府驻地设立固定办公场所，派驻专职人员长期开展技术培训、养殖技术指导、成品鹅统一回收，保障产业带动功能落地。

其二，工程建设义务：严格按照土地规划、项目设计方案组织施工，落实安全生产要求，建设期间所有安全事故、违规建设责任全部由乙方自行承担。

其三，土地与生态环保义务：乙方独立与土地流转农户签订流转协议，厘清土地权责；所有建设、养殖经营活动遵守环保法律法规，确保养殖污染物达标排放，杜绝环境污染。

其四，前期规划义务，自主开展场地水、电、路勘测规划，统筹项目布局，守住生态保护底线。

2.4 违约责任、争议解决及附则规则

合同设置专门章节规范违约处置。首先设置免责条款，因国家重大政策调整、不可抗力等客观因素造成合同无法继续履行，双方互不追究违约责任，共同协商开展项目善后处置。其次设置核心违约规则：若乙方拒不履行合同义务、无法按期启动实施项目、未能按期完成阶段建设任务，直接视为乙方单方终止合同；甲方有权无偿收回项目，项目相关全部经济纠纷、法律责任由乙方自行承担。该条款是整个合同当中约束力最强的条款，但条款设计较为粗放，存在较多模糊地带。

争议解决机制采取通用安排，合作纠纷优先双方友好协商；协商无法达成一致，任意一方有权向具有管辖权的人民法院提起民事诉讼。

附则部分约定，合同未尽事宜可以签订书面补充协议，补充协议与本合同具备同等法律效力；合同自甲乙双方法定代表人签字加盖公章生效；合同一式六份，甲乙双方各留存两份，同时抄送县级发改、畜牧兽医、自然资源、经信、招商主管部门备案；与原件核对无误的复印件具备同等法律效力。

三、项目合同文本存在的制度缺陷与履约风险预判

结合民商事合同规范、基层招商引资实践，综合研判本项目合同文本，可以发现多处结构性缺陷。这些缺陷在项目顺利推进阶段不会显现，一旦出现工期延误、投资放缓、经营亏损、双方意见分歧，将直接转化为现实法律纠纷与治理难题。

3.1 核心建设内容文本冲突，履约判定缺乏统一标准

本项目最突出的基础性瑕疵，体现在第一阶段建设任务存在两套完全不同的文字表述。一份描述第一阶段重点建设各类养殖圈舍、运动场、发酵车间；另一份约定一期仅建设办公库房、采购设备、种植牧草。同一合同项下同一建设阶段出现两套实施清单，直接导致关键争议：判定乙方是否完成一期建设目标应当以哪一份内容作为依据。

在合同没有通过补充协议统一标准的前提下，一旦甲方认定乙方未完成圈舍建设构成违约，乙方则可以依据另一版本条款进行抗辩。在后续可能产生的纠纷当中，双方举证、法院事实认定都会存在巨大障碍。该问题属于合同起草阶段低级疏漏，却成为影响整个项目履约评价的根本性隐患，也是大量基层自主起草招商合同的共性问题。

3.2 阶段性项目验收机制缺失，工期违约难以客观认定

合同清晰划分三个建设阶段，明确各阶段起止时间，但是全文没有约定项目验收主体、验收流程、验收资料标准、验收时限。履约评价完全缺乏标准化程序。

从治理实践来看，若乙方主张已经完成阶段建设任务，甲方认为工程规模、建设质量未达到要求，没有正式验收文书作为客观凭证，单纯依靠双方口头沟通、现场照片无法形成完整证据链。当甲方拟依据违约条款认定乙方逾期完工、单方终止合同时，将面临举证困难。乡镇基层项目普遍重进度安排、轻验收管理，缺少闭环式验收制度，是农业招商项目履约监管普遍短板。

3.3 违约责任条款权责失衡，地上资产处置规则空白

合同约定，乙方无法按期完成项目则视为自行终止合同，甲方可以无偿收回项目。该条款赋予甲方强有力的处置手段，但是存在明显漏洞。合同没有回答关键问题：甲方无偿收回项目后，乙方已经投入资金建成的圈舍、建筑物、养殖设备所有权如何处置；土地流转合同如何承接；乙方前期投入资产是否予以补偿、补偿标准如何确定。

现实场景下，乙方往往已经投入大量资金完成部分土建工程，一旦触发违约收回条款，双方必然围绕不动产归属、投入损失产生激烈冲突。合同只约定甲方收回权利，没有配套资产清算机制，风险分配明显不均衡，不利于矛盾和平化解，容易激化政企对立。

3.4 重要义务缺少时限约束，监管缺少抓手

合同要求乙方新注册独立法人企业、在昙华乡设立办公场所，但是没有约定最晚完成时限。该义务是保障项目长期运营、落实农户技术服务、成品回收带动功能的关键条件。若乙方长期拖延不新设公司、不在本地设置办公点，甲方缺乏明确期限依据下发整改通知，难以界定乙方是否构成违约，监管手段被弱化。

同类问题还体现在环保手续、动物防疫条件审批等前置手续，合同仅要求经营活动合法合规，没有约定手续办理完成时间，容易出现“先建设、后办证”违规建设风险，带来自然资源、生态环境领域监管隐患。

3.5 政策扶持预期权责边界模糊

合同约定甲方积极向上争取各类产业扶持政策，但并未界定：扶持资金申报主体是谁；扶持资金落地后使用要求；若无法争取到扶持资金，是否能够成为乙方延缓投资、暂停项目建设的抗辩理由。

市场经营主体开展农业项目投资，通常将产业补贴纳入整体收益测算。乙方容易形成预期：政府承诺争取政策，项目理应获得财政扶持。一旦扶持资金申报失败，乙方经营压力上升，容易以此为由缩减投资、放缓建设进度，双方就政策责任产生分歧。基层政府仅具备协调申报职能，无法保证专项资金下达，此类预期差是政企合作常见矛盾来源。

3.6 土地流转风险全部转移至乙方，缺少缓冲机制

土地是养殖项目核心生产要素，合同明确乡政府仅承担协调对接工作，土地流转合同由乙方直接与农户签订，租金、土地纠纷全部由乙方自行处理。山区农村土地权属复杂，存在邻里地界纠纷、农户意愿变动、土地用途管控等多重风险。土地流转谈判失败、农户中途要求涨租金、收回土地，都会直接打断项目建设。政府不兜底土地风险，有利于防范财政风险，但是缺少风险缓冲机制，一旦土地出现问题，项目极易停滞，乡镇产业发展目标落空。

四、山区乡镇农业招商引资项目履约治理共性困境

以昙华乡肉鹅养殖项目作为样本向外延伸，可以归纳当前县域山区乡镇发展特色农业，开展招商引资合作普遍面临的治理难题。

4.1 合同起草专业化水平不足，事前风险防控薄弱

绝大多数乡镇农业招商项目合作文本由乡镇党政工作人员自行草拟，缺少法律顾问、专业商事律师全程参与审核。工作人员熟悉地方产业发展诉求，但欠缺民商事法律知识，容易出现建设内容前后矛盾、条款逻辑冲突、关键权利义务缺少细化、违约规则不完善等问题。基层普遍存在“先签约落地、后完善细节”的思维，更加重视招商引资签约成果，忽视合同文本风险审查，将矛盾隐患后置。等到项目出现履约分歧，才暴露各类文本漏洞，事后化解成本极高。

4.2 重招商引进、轻全过程履约监管

在乡村产业考核导向之下，基层容易将招商引资签约数量、项目投资规模作为核心工作成果。项目签约完成后，常态化跟踪监管机制难以持续落地。缺少专人对照合同阶段目标定期核查建设进度、履约情况；没有建立书面台账记录项目建设动态；对于乙方投资进度、工程建设、主体设立、环保手续办理等义务，缺少定期提醒、书面催告机制。日常监管缺位，小问题逐步累积演变为重大履约危机。

4.3 公私合作目标诉求天然存在差异，协调难度大

乡镇人民政府与农业经营主体目标存在明显分化。政府首要目标是实现公共效益：带动农户就业、示范产业发展、完成乡村产业发展任务；市场经营主体首要目标是保障经营利润，控制投资风险。二者目标不一致直接造成行为分歧。当养殖市场行情下行、养殖成本上涨时，乙方会收缩投资规模、放缓建设节奏；而政府希望项目按计划建成，发挥产业带动作用。诉求冲突之下，如果缺少动态协商调整机制，合作关系极易破裂。

4.4 农业产业自身不确定性放大履约矛盾

特色种养殖行业受气候、疫病、农产品市场价格波动影响极强，经营风险显著高于一般工商业项目。本项目反季节种鹅养殖属于特色养殖，技术门槛高、市场渠道建设周期长。一旦出现鹅产品价格下跌、疫病风险，乙方经营收益不及预期，投资意愿下降，进而无法按照合同完成分期建设任务。农业天然的高风险性，叠加合同不完善，进一步放大履约纠纷概率。

4.5 纠纷化解渠道单一，多元化调解机制不足

合同仅约定协商和诉讼两种解决路径。基层农业项目纠纷涉及产业发展、农户利益、地方经济，如果直接进入民事诉讼，审理周期长、诉讼成本高，即便法院作出裁判，项目大概率彻底停滞，公共产业目标完全落空。乡镇缺少常态化政企纠纷行政调解机制，在矛盾萌芽阶段无法及时介入斡旋，错失协商调整合作方案的最佳时机。

五、完善乡镇农业招商项目合同治理与履约保障路径

立足昙华乡种鹅养殖项目暴露出的各类问题，结合乡村振兴背景下特色农业招商引资现实需求，从事前、事中、事后全链条构建履约治理体系。

5.1 强化项目合同前置合法性审查，从源头消除文本漏洞

建立基层招商合同法制审核刚性制度。凡是乡镇政府作为签约一方的产业投资项目合同，必须经过司法所、法律顾问全面审查，未经审核不得正式签约。重点审查内容包括：项目建设内容前后一致性、分期目标清晰程度、验收标准、双方权责对等性、违约处置细则、地上附着物处置、土地风险分担。

针对已经签约、存在文本瑕疵的存量项目，应当尽快组织甲乙双方协商签订书面补充协议。以本项目为例，第一阶段建设内容冲突问题，必须通过补充协议统一唯一建设清单，明确各阶段建设范围、工程量，固化履约判定标准，消除长期争议隐患。对于新设公司、手续办理等义务，补充协议增设明确完成时限以及逾期整改措施。

5.2 构建项目分阶段验收闭环监管制度

在合同范本中强制增设项目阶段性验收条款，明确：验收组织单位、验收资料清单、现场核验流程、验收意见书制式；区分阶段性完工验收与项目整体竣工验收。乡镇建立招商项目动态管理台账，对照合同时间节点主动开展现场核查。对建设进度滞后、未履行约定义务的经营主体，正式送达书面整改催告函，留存完整文书送达凭证，固化监管证据，为后续纠纷处理提供支撑。

5.3 优化违约责任条款，平衡政企双方风险分担

优化单方终止合同处置规则，完善资产清算机制。合同应当区分不同违约程度设置梯度化处置方式，避免“一刀切无偿收回”。可以设置预警机制：先限期整改；整改仍然不到位，再协商资产清算方案。明确项目提前终止情形下，已建建筑物、设备评估方式、补偿规则、土地流转承接方案。兼顾政府产业发展诉求与市场主体合法财产权益，降低矛盾激化风险。

5.4 建立政企常态化沟通协商动态调整机制

农业项目周期长、外部市场环境变动大，僵化执行原始合同不利于产业可持续运营。建立定期会商制度，每季度甲乙双方开展项目推进会，通报建设进度，研判市场、政策变化。当遭遇重大市场波动、自然灾害等情况，可以通过补充协议合理调整建设时序，在守住产业带动底线前提下适度优化实施计划，避免简单走向解除合同、项目搁置的结局。

5.5 规范土地流转、政策扶持相关权责约定

在后续同类项目合同中清晰写明：政策扶持仅为协助申报，不承诺资金必然到位；明确扶持资金申报主体、使用监管要求。土地流转层面，政府持续发挥协调作用，同时引导乙方提前预判土地风险，设置土地流转履约保证金等缓冲手段。引导经营主体充分评估山区土地、生态管控约束，降低项目中途土地受阻风险。

5.6 搭建多元化纠纷化解体系，减少司法程序依赖

构建“自行协商—行政调解—司法诉讼”分层化解模式。乡镇人民政府、农业农村主管部门承担行政调解职能，在履约矛盾初期及时介入协调，立足产业发展实际寻找折中方案。尽可能推动双方达成和解协议，最大限度盘活已建成养殖设施，避免项目彻底烂尾，减少土地、资产资源浪费。

乡村特色产业发展是一项长期性系统性工程，乡镇招商引资是撬动社会资本投入农业农村的重要工具，而规范化的合同治理是保障项目落地见效的制度基石。大姚县昙华乡反季节种鹅及生态肉鹅养殖建设项目，是滇中高原山区乡镇发展特色生态畜牧产业招商引资的典型样本。项目合作框架设计具备乡村产业发展现实价值，规划思路契合生态种养发展方向，但是受限于合同起草专业性不足，存在多处风险隐患，集中折射出当前基层招商引资普遍存在“重签约、轻风控”的短板。

在全面推进乡村振兴时代背景下，乡镇政府应当转变治理思路，从追求招商签约数量转向重视项目全生命周期履约管理。以标准化合同管理为抓手，完善事前法律审查、事中跟踪监管、事后多元纠纷化解机制，平衡公共发展目标与市场主体合法权益。只有持续完善农业招商项目契约治理体系，有效防范履约纠纷，才能吸引更多市场主体安心扎根乡村发展种养产业，持续依托特色生态畜牧业带动农民持续增收，真正实现产业兴旺、群众富裕的乡村振兴目标。张晓英 摄影报道

作者单位：云南绿数源农业科技有限责任公司