国研视点丨深入认识全国城镇土地大市场构建的重大创新

■秦中春

改革开放后，经过不断探索，我国城镇土地市场的构建现已取得了实质性转变，开创性地构建了全国城镇土地大市场，在改革思路模式上有重大创新。2024年7月，中国共产党第二十届三中全会提出“构建高水平社会主义市场经济体制”的目标任务，要求“构建全国统一大市场”。2025年7月1日，习近平总书记主持中央财经委员会第六次会议，指出纵深推进全国统一大市场建设要“统一要素资源市场”。进入新征程新阶段，深入推进全国统一土地大市场建设，应深入认识全国城镇土地大市场构建的转变过程、创新之处和宝贵经验。

一、我国城镇土地大市场的构建来之不易

我国现行的城镇土地大市场始建于改革开放后。其当初背景是：国家通过宪法和法律等公开明确禁止土地市场交易，而随着改革开放逐步推进，土地流转需求越来越强，部分地方也开始出现土地流转“灰色市场”及“黑市”交易。1978年3月第五届全国人大第一次会议通过的国家宪法明确规定，“中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制”;“社会主义的公共财产不可侵犯”;“国家实行‘不劳动者不得食’‘各尽所能、按劳分配’的社会主义原则”。1982年12月第五届全国人大第五次会议通过的国家宪法明确规定，“城市的土地属于国家所有”;“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。1986年6月第六届全国人大常委会通过的国家土地管理法明确规定，“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”;“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”;“城市市区的土地属于全民所有即国家所有”;“国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用，国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用”;“国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻挠”;“国家建设所征用的集体所有的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权”。1978年后，我国改革开放逐步推进，一些城市为了发展经济招商引资，对土地流转的需求不断增强，开始探索对中外合资企业依法提供土地用于使用并收费或土地使用权入股等，也有部分地方出现在个人或单位之间私下流转使用土地的现象，这相当于存在土地流转“灰色市场”及“黑市”交易。

我国城镇土地大市场构建的实际过程起步较晚，但转变深刻。概括起来，主要是从二十世纪80年代中后期才开始逐步建立的，经历了一系列改革，发展历史不长，其探索、调整和完善的具体过程复杂，至今仍在优化。一是改革的起点低。改革开放初期，我国对城镇在土地使用上实行“三无”(无偿、无限期、无流动)的制度政策，在土地管理上主要由各部门单位自管自用、由房管局具体管理，国家建设征、拨用地名义上是由民政部门协调办理手续，实际上是用地单位与地方政府私定协议、“一平二调”，全国土地管理呈多头分散状态。二是其建立过程很不容易。它从1979年中外合资经营企业允许创办开始逐步萌芽，从1986年国家土地管理局成立起加快推进，从1987年起在深圳、上海试点，从1988年宪法、土地管理法修改和1990年城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例施行及1994年城市房地产管理法颁布正式建立，此后进行了不断的配套改革、治理整顿和加强管理调控及政策优化。特别是，2006年国务院规定工业用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式出让，促进了城镇土地市场发展规范化并完善了其功能。三是改革的转变大。随着城镇建设用地市场的建立完善，逐步形成了全国城镇土地大市场，推进城镇土地的使用方式和配置体制整体变革，实现了城镇土地资源配置从以前的封闭管理、无偿使用、资源均分或行政配置走向全面开放竞争、有偿使用、市场配置或按类型保障分配，提升土地资源配置效率，保障了城镇土地的市场化供应，建立城镇建设资金筹集重要渠道，推动了城镇面貌迅速改善，促进了工业化快速发展，创造了改革红利惠及四方。四是其改革成果有基础性。主要是它实现新的国有土地使用权依法规范、开放竞争、有偿出让成交，这些成交使社会个体获得了“新体制土地”及“新方式土地”，用于发展新企业新产业新就业及创造增加值，也从此享有与土地相关的合法的“私有财产”及资产信用，意味着相关被征地单位、居民及农民集体等按规定获得了补偿及安置等，而地方政府获得土地出让金用于建设基础设施及改善公共服务。这种基础变革很重要，反映城乡差异，迄今我国乡村就缺乏类似成果。

二、我国城镇土地大市场的构建有重大创新

我国城镇土地大市场的构建是城市土地使用制度及所有制改革的产物，也是国家土地管理制度创新和地方政府统筹区域发展及集体组织参与协调的实践创新的产物。它以一级土地市场为主、以二级土地市场等为辅，具有统一高效、开放竞争的特点，不仅为国民经济的现代化提供了支撑保障，而且在发展中创造了独特有效的土地改革思路和模式，还保证了中国经济在国际战略竞争中具有一定优势。

(一)城镇土地大市场的构建创造了独特有效的土地改革思路，在理论上有重要创新

我国城镇土地大市场构建的思路是实施城镇土地有偿有限期使用改革，完善城市土地全民所有制及改变新城区农村土地集体所有制，建立国家垄断的城镇土地一级市场，逐步构建全国城镇土地大市场，并破解土地所有者及使用者之间的相对独立利益不平衡，实行新老划断、“新人新体制”和“老人老办法”，同时用新体制建立的收益来弥补老办法调整的成本。

一是从改革土地使用制度入手，坚持实行土地公有制并利用其制度优势，重视土地作为准公共物品的特殊性和土地的不同类型用途差异并主要由商服、住宅等经营性土地的使用者内部化外部性。这为城市政府推进大规模基础设施建设和改善公共服务筹集资金，促进人们认识转变。

二是重视人的不同经营能力差异和高效率经营个体与低效率经营个体在土地开发使用方式上的差异并组织招商引资，在土地再配置上打破资源均分，面向全国及国际实行开放竞争和统一监管，引进高效率经营的社会个体并协助其发展和充分发挥其在现代化增长中的作用。这加快工业化和城市化发展，提高土地利用效率，增加土地经济供应，推动人们统一思想。

三是重视新的土地产权与以前的土地产权的差异和土地自由流转与集中流转的差异并将新的土地产权的界定与权利转移的过程合二为一，建立城镇土地一级市场。这种新产权为城镇国有土地使用权，由国家创设，是排他性有限期个体土地使用权，以此为市场交易对象，由县以上政府等具体细化到特定土地并代表国家出让。这个过程形成“特定两权分离”，在土地资源配置上建立了“交易产生的所有权”，其所有权的性质不同于“国家制造的所有权”：前者实行开放竞争、坚持优胜劣汰、按市场逻辑运行，而后者实行封闭管理、坚持公平共享、按行政逻辑运行。这种改革也有别于一般人认知的“产权界定→自由流转”的二分法，国家并没有按经济学一般认定政府的经济职能在于界定产权，然后政府从经济活动中撤出;也没有按常规首先明晰地界定权利，然后通过市场分配产权，而将政府放在一个考生的位置上，同时将企业家放在另外一个考场上。这里的“产权界定”实际上也不是传统化的由政府对新产权的明晰和确定，不是由政府界定就形成新产权，而在整体上是“交易先于产权”或者“交易是新产权界定的必要组成部分”，是通过先交易来“划分和确定产权”，解决新产权给谁不给谁及其成本价格如何确定等难题。这里的“市场”实际上也不只是通过交易价格变化调整供求关系的一种机制，还是一个集体学习及通过引入试错方式不断挖掘现有机会和具有强烈激励效应的重要平台。

据周其仁研究，从一个经济制度变迁史的角度看，我国有两种不同性质的所有权，一种是“国家制造的所有权”，另一种是“交易产生的所有权”。实际上，我国城市土地改革后经过土地市场竞争交易出让形成的“城镇国有土地使用权”，具有“交易产生的所有权”的性质，即新土地获得者及使用者依法享有对特定国有土地的“排他性有限期个体土地使用权”的所有权。它是由国家牵头对城镇土地使用制度及国家所有制按照“责任规范、两权分离”进行改革，对土地使用按契约规则进行市场化配置并按市场逻辑运行的;既然这种土地权利是从市场有偿交易获得的，当然它也可以往市场有偿转让及作为财产处理。

深刻理解改革开放后我国城市土地改革所建立形成的这种新土地产权的特殊性质很重要。迄今农村集体及农民个体的土地权利与此有本质的不同。其道理也很简单，从市场竞争交易“买”的土地产权与由国家及集体行政“分”的土地产权显然不同。若新土地使用者的土地是从政府组织的公开招标或拍卖获得的，那该用地者就付出了在交易当时社会可能的最高成本代价，这种代价是新土地使用者基于其对土地经营的效率较高乃至最高能承受(该用地者在获地后还要凭技术实力等利用金融等资源进行开发)并可从对土地的开发利用中获取足够利益，这种代价也是对政府进行周边基础设施建设和公共服务改善等的一种补偿、一种投资或一种期待。若新土地使用者的土地可从国家及集体免费行政分配同样获得，那该用地者用不着付出“买”的代价，这就对付出最高成本代价获得土地者在制度设计上不公平;当然在这种情况下土地也很难分配到经营效率最高者，国家及政府也难以获得对基础设施建设和公共服务改善的补偿或投资。

(二)城镇土地大市场的构建形成了独特有效的土地改革模式，在实践中有重要突破

我国城镇土地大市场构建的模式是由国家牵头组织推动及专业部门管理监督的，统筹解决规制、效率、结构和社会问题等，由地方政府依法代表国家统筹区域发展和具体操作构建土地市场，集体组织参与协调，着重推进有组织的土地集中和企业化的土地经营，并进行不断改进。

一是由国家制定城镇国有土地使用权产生和运行等法律规定，对列入城市及其发展规划范围的土地主要实行“公征补偿→开发整理等→出让及转让”，在新土地供应上主要实行招标、拍卖、挂牌及协议出让。这里的公征、出让与国外的买卖不同，是依法按规范标准进行补偿并由政府组织统一出让的，不是对手博弈。它符合我国国情，提高改革效率，促进土地利用结构优化，确保经营性土地使用的外部性内部化，使新老土地使用者都受益而又有差别。

二是由政府和集体对土地供需各方进行双重代表和双向协调，将土地从原使用者征收、征用或流转、集中并进行补偿，经过开发整理统筹规划规范等，再以新体制向新使用者配置。特别是区分补偿和买卖，实行适当补偿与保障安置并举，抓好招商引资，扩大产业就业和服务保障。

三是针对农村土地征收和国有土地出让等工作中曾经出现的各种矛盾问题，党中央、国务院及各地区、各有关部门全面加强土地管理，制止乱占耕地，不断修改完善法规制度，调控城市新增建设用地市场供应量及其排他性，健全完善城市地价形成机制。各地政府落实土地用途管制，统筹耕地保护、经济建设和社会发展，实行功能分区、规划管控和宏观调控，国家先后对全国性的“圈地热”开展了三轮治理整顿。这样做规范了市场秩序，避免地价大幅波动，促进房地产等发展，推动解决了相关社会问题。

(三)城镇土地大市场的构建在国际战略竞争中意义重大，显示我国社会主义市场经济的制度优势

我国城镇土地大市场的构建与国外差异很大，是以社会主义土地公有制为基础，同时也对城市土地全民所有制进行完善，对农村土地集体所有制进行改变，对土地权利及转移制度进行创新，建立国家公征补偿和整理规范、出让转让的再配置体系，保证城镇土地供应并控制土地成本，使中国在国际战略竞争中具有一定优势。一是加强和改进国家对土地权利的管控，坚持消灭人剥削人的制度，处理好土地利益关系，降低土地产权成本。二是国家将新的土地产权的界定与权利转移的过程合二为一，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，大幅提高土地从“老人”向“新人”流转的效率，降低土地交易成本。三是以地方政府依法代表操作为主进行区域统筹发展，主要由商服、住宅等经营性土地的使用者内部化外部性，降低土地工业化使用成本及相关工业品和服务品的最终成本。随着城镇土地市场化供应渠道的通畅和土地成本相对较低，增强了中国在激烈的国际战略竞争中的比较优势。我国城镇土地市场的构建及其改革成效显著，还使中国经济在世界上快速崛起而又红旗不倒。总体上，这项改革不涉及财政补贴，同时创造了土地财政、土地金融和广泛的私人财产体系，显示我国社会主义市场经济的制度优势。

三、我国城镇土地大市场的构建有宝贵经验

我国城镇土地大市场构建的经验做法是宝贵的。它把改革土地配置体制并协调好土地利益关系作为关键，由国家牵头推动，对土地所有权、土地使用权、土地利用规划、土地用途、土地使用年限、土地买卖、土地出租、土地征收、土地征用、土地出让、土地转让及国家、个人、组织、政府、集体等概念进行明确区分和严格界定，坚持社会主义土地公有制不变并利用其制度优势，破解土地所有者及土地使用者之间相对独立利益的不平衡，全面开放竞争引进高效率经营主体并协助其发展，在土地资源配置上建立“交易产生的所有权”，区别于“国家制造的所有权”，形成“新人新体制”并实行新老划断，解放和发展了生产力，激发和增强了社会活力，推动了生产关系与生产力、上层建筑与经济基础、国家治理与社会发展更好相适应。

从城市土地改革的做法来看，最重要的是调整先清晰界定产权然后再发展市场交易的传统经济学思路，改变“产权界定→自由流转”的二分改革法。首先，它参考香港土地市场构建的经验教训，创造了将新的土地产权的界定与权利转移的过程合二为一的新模式，着力建设由地方政府依法代表国家组织统筹的集中统一的城镇土地出让一级市场，在此基础上再发展城镇土地转让二级市场等。其次是把实行土地公征及补偿安置作为最重要的政策工具，它解决的是实行“新体制土地”及“新方式土地”的来源问题，对抗的是“土地私有化”，其本质是“老人老办法”、保护劳动者利益，其原理是与城市土地改革前实行的土地封闭管理、无偿使用、资源均分及行政配置的体制一脉相承，又与时俱进有所变化、按规定给予补偿，包括土地补偿和安置补偿等，具体操作依法办理，按土地原用途使用收益及保持原用地者生活水平不降低等确定补偿标准，符合“帕累托优化”。再次是把实行地方政府统筹构建市场作为最重要的组织载体，它针对的是个人及单位进行交易分散、确权成本高、矛盾突出、信息不对称、“漫天要价”、“私人利益最大化”及相互博弈等问题，其本质是协调统筹、重组分类、“新人新体制”和保供控价，推进土地优化配置，降低交易成本，把激励机制搞对，确保改革成效和实现突破。

从城市土地改革的创新来看，最重要的是它协调化解我国土地市场构建中存在的矛盾和冲突，改革后建立了由特定地方政府代表国家统一征地、全面开放竞争交易集中统一供地的新体制。它与以前实行的城乡土地使用及配置的老体制截然分开，实行新老划断，同时又有机衔接并适当组合，探索了中国式现代化改革之路。这个路径是在1998年国家对土地管理法修改后最终确立的。一方面，它历史性地推动老体制的终结、先把城镇区域土地收归国有并纳入城市土地储备系统进行管理，在思想理论上是把土地首先作为自然之物、优先按要素对待、着力控制土地成本和推进土地利用方式转变，既遵从走社会主义道路的制度理想又立足现实基础，在工作实践中是利用我国农业合作化运动及人民公社重组等的体制成果，发挥国家、政府及土地管理部门和农村集体组织在土地市场构建中的特殊而重要的作用，既推动土地利用效率提升又重视公平。另一方面，它创造性地推动新体制的建立、由国家牵头对国有土地进行整理规范、规划分类和统筹优化配置，在政策规定上是把保证国家工业化、城镇化和粮食安全的用地需求作为土地市场构建的首要目的，在组织制度上是把由地方政府代表国家依法组织集中统一的土地交易作为基本市场形式，既使土地资源配置方式与过去比发生重大变化，又使土地利益分配关系与过去比一脉相承。改革后，退出土地的“老人”获得了补偿及安置，其补偿标准是通过核算土地上的劳动收入及积累等形成的，尽管标准可能不高也有合理性，其合理比较对象是过去的行政体制，而获得土地的“新人”付出了代价及成本，其地价标准是通过招拍挂等竞争交易形成的，尽管地价可能很高也有合理性，在新体制下这些人一般能通过劳动创新获得收益并收回投资，实践证明大多数人也获得了良好回报。

(作者为国务院发展研究中心农村经济研究部二级巡视员、研究员)

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