楊曉楠：國際條約在澳門特別行政區效力問題的憲制分析 | 澳門法學202602

【作者】楊曉楠（中山大學法學院教授，中山大學粵港澳發展研究院雙聘教授，法學博士）

【来源】北大法宝法学期刊库《澳門法學》2026年第2期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：關於國際條約在澳門特別行政區的適用問題存在以下觀點：一是認為國際條約應優先於本地立法；二是認為國際條約不具有當然的優先性，與本地立法間可能存在“新法優於舊法”的關係；三是認為中央決定適用於澳門特別行政區的國際條約優先於本地立法，其他國際條約的效力位階存疑。外交權屬於中央事權，中央授權特別行政區管理對外事務，國際條約是特區行使對外事務管理權的產物。澳門基本法本身對國際條約的效力未作規定，澳門原有法律中存在國際條約優先論的學理，這導致實踐中產生關於其效力的爭議。明確國際條約的效力原則不僅對穩定特別行政區本地法秩序至關重要，也直接影響澳門在國家規劃中發揮“一中心、一平台、一基地”作用的能力。澳門作為國際交往的平台，不宜將國際條約與本地立法效力等同，同時概括性地承認國際條約優先性目前也存在著一定困難。因此，可以從憲制層面分析不同國際條約的性質和類型，通過本地立法進一步明確其效力位階，在國防等國家事項、人權保護、國際民商事等領域承認國際條約的優先適用性，這對澳門擴大對外交往、打造國際商事平台具有積極意義。

关键词：澳門基本法；國際條約；外交特別行政區；對外事務權

目次 一、問題的提出 二、邏輯起點：特別行政區對外交往權的憲制屬性 三、體系解釋：澳門基本法相關條文的類型化分析 四、歷史影響：原有法律的延續性原則及其限制 五、未來展望：作為“一中心、一平台、一基地”的澳門特區

一

問題的提出

澳門回歸後建立了新的憲制秩序，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《澳門基本法》）共同構成澳門特別行政區（以下簡稱“澳門特區”）的憲制基礎，成為澳門本地法律制度的效力來源。《澳門基本法》第13條規定，中央人民政府負責管理與澳門特區有關的外交事務，授權澳門特區按照基本法的規定自行處理有關的對外事務。《澳門基本法》第7章專章規定了澳門特區管理對外事務的原則和方式，包括在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、科技、體育等適當領域以“中國澳門”名義簽訂和履行國際條約。回歸以來，澳門特區政府積極行使管理對外事務權，與世界其他國家和地區展開積極的交流和合作；截至2024年底，逾760項國際條約適用於澳門特區。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》（以下簡稱“十五五”規劃）明確指出，要“支持澳門經濟適度多元發展，深化世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平台和以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地建設”（以下簡稱“一中心、一平台、一基地”）。可見，澳門特區在國家對外開放、中西文明交流互鑒中發揮著重要的窗口作用。

回歸以來，國際條約在澳門特區法秩序中的效力問題一直存在著爭議。關於澳門特區政府如何簽訂國際條約以及國際條約如何在澳門生效等問題，理論界存在一定共識。爭議的問題在於：國際條約進入澳門本地法秩序後，應如何界定其法律效力位階，即國際條約與本地立法的效力關係問題。換言之，在澳門特區法院審理案件時，如果國際條約與後制定的本地立法不一致或衝突，本地法院是優先適用國際條約，還是根據“新法優於舊法”的原則適用本地立法？如果說，國際條約的位階問題無法一概而論，那麼應如何對國際條約進行類型化，以明確不同類型的國際條約位階問題？進一步來看，這種類型化的依據是中央的授權方式不同，還是國際條約所涉的具體領域差異？學界一般認為，澳門特區延續了國際條約的一元式適用，即無需通過本地立法轉化即可直接適用，僅在特殊情況下才需進行二元式轉化。例如，《澳門基本法》第40條規定，《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於澳門的有關規定，需要通過澳門特別行政區的法律予以實施，可以看作是對一元模式的例外。當國際條約直接進入本地的法律體系後，Ferreira 認為，原有葡萄牙法律學說主張一種默示的國際條約優越論，這在澳門本地立法中也有體現。駱偉建教授指出，對於效力衝突的問題，採用“新法優於舊法”原則更為適當，因為行政長官負責簽署本地立法，也負責簽訂國際條約，那麼，行政長官在簽署立法和國際條約時對可能衝突的規則作出了判斷，應允許後通過的立法修改前法。在回歸後的一系列案件中，澳門特區中級法院和終審法院對國際條約的效力問題存在不同觀點。澳門特區中級法院傾向認同原有理論，認為國際條約應高於一般的澳門本地法律。而澳門特區終審法院在第2/2004號案的判決中指出，澳門特別行政區《民法典》（以下簡稱《澳門民法典》）規定的國際條約普遍優先性原則在《澳門基本法》下無法獲得正當性，不過，該案涉及的國際條約屬於《澳門基本法》第138條規定的、由中央決定適用於澳門的國際條約，在澳門特區具有優先性。不過，澳門特區並非普通法地區，終審法院判決沒有普遍約束力，對於國際條約的效力問題也沒有形成過統一司法見解，政府報告的表述似乎也與其立場並非完全一致。只能說，終審法院的觀點對司法實踐和學界有著重要影響。

無論在理論還是實踐中，對這些問題的回答未能滿足澳門特區參與國際交往的需要。法律的作用在於為社會和行為當事人提供穩定的預期，法律需具有公開性、穩定性和一定的明確性，法秩序的穩定有利於為當事人提供合理期待，這是法治原則的必然要求。作為普通的澳門居民或在澳門從事國際商事交往的主體，他們如何能有效地區分國際條約的簽訂方式，如何判定該條約是否屬於中央決定的內容呢？如果公眾在行為時未能明確獲知這一信息，那麼如何根據“模糊的”法秩序規劃和調整行為呢？這些問題會進而影響法律的實效，會給民商事交往、司法協助、國際投資等領域的合作帶來不確定因素，損害澳門特區作為對外開放平台的國際信譽。因此，在法理上厘清國際條約在澳門的效力問題極為重要，構成了本文的問題意識。

二

邏輯起點：特別行政區對外交往權的憲制屬性

國際條約在澳門特區的效力問題可以歸結為特區憲制結構關於對外交往權和本地立法權的分配問題，同時涉及澳門原有法律體系在新的憲制秩序下如何得以保留和適應化的問題。澳門基本法作為憲制性文件，其效力來源於國家憲法，憲法與基本法共同構成本地法秩序的基礎。1993年3月31日，八屆全國人大一次會議通過的《關於〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉的決定》規定，“澳門特別行政區設立後實行的制度、政策和法律，以澳門特別行政區基本法為依據”，國際條約在澳門特區本地法秩序中的效力直接來源於基本法。

國際條約是行使對外交往權產生的法律結果，沒有合法的權力基礎就不會產生有效的條約。在澳門特區適用的國際條約可能是回歸前澳葡政府經授權簽訂的、或是葡萄牙籤訂後延伸適用至澳門的，也可能是回歸後基本法授權澳門特區政府簽訂的或是中國政府簽訂後延伸適用的，國際條約簽訂和生效的情況都比較複雜。不過，即使是那些回歸前已經適用於澳門的國際條約，在1999年12月20日時會受到澳門特區憲制秩序轉變的影響，國家（主權者）以決定的方式認可澳門原有法律的部分內容，並賦予其新的效力基礎；此後，所有在澳門特區適用的國際條約便無一例外地從憲法和澳門基本法獲得效力。那麼，我們首先從基本法的權力配置來分析澳門特區適用的國際條約的法理基礎。

第一，一國的外交、國防屬於國家事務，應由國家主權者統一行使。澳門從未享有過主權國的地位，也不能直接參加以國家為單位的國際交往。儘管在“一國兩制”原則下，特別行政區被授予一定的管理對外事務權，但該權力本身依然是一項排他性的中央權力的延伸，並未因授權給特區而改變其性質。《澳門基本法》第13條第1款明確，中央人民政府負責管理與澳門特區有關的外交事務。外交部在澳門設立機構處理外交事務；中央人民政府授權澳門特區依照基本法自行處理有關的對外事務。這裡可以看出，《澳門基本法》在語詞使用上的差異：對於中央而言，是“外交”權力；對於被授權的地方而言，是“對外事務”管理權，兩者有所不同。

第二，外交、國防不屬於澳門特區自治範圍內的事項，也不能通過行使高度自治權方式對其作出限制。《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱《香港基本法》）和澳門基本法在對外交往方面的規定是相同的，因此可以參考《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書關於外交事務的闡述。白皮書將“負責管理與香港特別行政區有關的外交事務”視為由中央依法直接行使管治權的事項。基本法在制度設計上排除了特區對中央直接行使權力的干涉。例如，《澳門基本法》第19條第2款規定，澳門特區法院對國防、外交等國家行為無管轄權；第18條第3款規定，全國人大常委會決定列入基本法附件三在特別行政區實施的全國性法律“應限於國防、外交和其他依照本法規定不屬於澳門特別行政區自治範圍的法律”，全國性法律的適用間接排除了本地立法對外交事務的決定權；第143條第3款規定，澳門特區法院如在審理案件需要解釋基本法關於中央管理的事務或中央和澳門特區關係的條款時，在滿足特定條件下，應提請全國人大常委會解釋基本法，該規定確保中央在其直接管理事務上享有最終的話語權。在香港特區法院審理的剛果金案中，終審法院就《香港基本法》第13條第1款和第19條關於“國防、外交等國家行為”的條文提請全國人大常委會解釋。全國人大常委會在2011年8月26日作出的《香港基本法》解釋中明確，“管理與香港特別行政區有關的外交事務屬於中央人民政府的權力”，特別行政區有責任適用或實施中央人民政府行使這一權力作出的決定，原有法律相關的原則需要在適用時作出必要的變更、適應、限制或例外，以符合中央人民政府對此決定採取的規則或政策。

第三，一個更為複雜的問題是，如果外交權作為中央事權，那麼，授權給澳門特區的對外事務管理權應如何理解。換言之，中央在這一相關事項上保留了什麼，又將什麼授權給地方自行處理和決定？如果說在中央保留的事項方面，澳門本地無干涉的權力；那麼，對澳門特區可以自行決定的事項，本地立法是否可以決定相關國際條約在本地法秩序中的位階呢？對於這些問題，澳門特區終審法院在第2/2004號案判決中的核心要旨中有一定的回應，有學者將其稱為“法律政治”邏輯。不過，這一問題雖涉及中央與地方的權力分配，但絕非一種政治表達，而是《澳門基本法》明確規定的憲制關係，具有明確的規範性。不過，本地學界就此至少達成某種最低限度的共識，即中央就外交事務作出的決定在澳門特區具有優先性，本地立法不能僭越中央權力。不過，哪些屬於中央決定的國際條約，以及在最低共識之外的其他條約效力如何，澳門特區終審法院對此語焉不詳，甚至試圖迴避，持續的爭議似乎就難以避免。

三

體系解釋：澳門基本法相關條文的類型化分析

問題的回答要回到《澳門基本法》對處理對外事務授權的複雜結構設計上。作為中央事權的延伸，《澳門基本法》在不同章節分散地規定了特區管理對外事務權及其行使方式。這些條款形成結構複雜、密切聯繫的“規範群”。本文將《澳門基本法》中與國際條約適用相關的條款作出如下區分。（見表1）

表1 《澳門基本法》中與國際條約相關條款的梳理

第一層次是對外交權和管理對外事務權的分配性條款。如上所述，《澳門基本法》在對外事務方面明確中央和特區的關係，中央享有外交權，授權特區管理部分的對外事務，同時確保中央對外交事務的最終決定權。此外，在澳門特區內部的政治架構中，行政長官代表澳門特區處理中央授權的對外事務。《澳門基本法》第50條“依照本法適用於澳門”的表述說明，國際條約一旦按照基本法規定的程序適用於澳門，行政長官負責執行國際條約與其執行本地立法無異。澳門特區政府負責辦理中央授權的對外事務。如果某項國際條約需制定相關的本地立法，立法會享有特區立法權。其中，存在爭議較大的是對《澳門基本法》第40條的理解，有學者以此作為國際條約應優先適用的例子，但這可能並不適當，因為第40條的規定僅限於《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約，這一條文與《香港基本法》第39條相同，有著複雜的制定背景。兩個國際人權公約對於大部分國家和地區而言是具有特殊性的國際條約，其目的是為了設置本地立法或行政行為干涉本地居民權利的邊界，這種特殊的防禦性功能並非一般的國際條約可以比擬，即使該條款具有優先性，也無法直接推及到其他國際條約。而且，第40條規定這些國際公約要通過澳門特別行政區的法律予以實施，而不是直接適用。所以，本文將其歸類為權力分配條款，視為由國家認可的、對特區本地立法權和行政權的限制，而不是條約優先適用條款。

第二層次是由中央專屬的外交事項處理權。這一權力的行使屬於較為純粹的外交事項。例如，承認某一國家或與其建交，參加以國家為主體的國際組織，允許外國軍用船隻駛入澳門特區水域（該事項既與外交相關，又與國防相關）等。這些事項範圍較窄，明顯並非是澳門特區可以決定的，也不應轉授澳門特區自行處理。對於這些問題，如需締結國際條約，那麼締約主體只能為國家，作出決定的主體也只能是中央人民政府，而不應該是澳門特區。此外，本文認為，《澳門基本法》第138條第1款的規定屬於中央專屬的外交事權，原因如下：首先，外交決定權是一項排他的中央權力，並不因澳門本地政府的意見而改變，國家可以決定締結國際條約，國家也可以決定國際條約適用的地域範圍或在部分地區作出適當的保留。其次，在“一國兩制”原則下，中央決定是否適用於澳門需要根據具體情況，同時會根據《澳門基本法》第138條的規定徵詢澳門本地的意見，但該意見在理論上不起到決定作用，只是在實踐中中央會考慮本地的實際需求。例如，就簽訂《關於沿亞洲公路網國際道路運輸政府間協定》事宜，中央在徵詢澳門特區政府意見後，沒有將其適用於澳門特區，這表現出對特區政府的尊重，但並非由特區作出決定。而且，《澳門基本法》第138條第1款除了涉及只能以國家為主體締結的國際條約外，也包括不以國家為主體締結的但澳門並未參加的國際條約。在這種情況下，澳門並非直接的締約主體，一旦國家決定將其延伸適用於澳門，澳門特區也需要將其納入本地法律體系，而且履約方式也必須和中央保持一致。總之，對於中央專屬的外交權行使，國家對外需要以“統一口徑”處理。例如，在剛果金案中，香港特區法院需要明確在香港適用的國家豁免原則，全國人大常委會在相關解釋中指出，“中央人民政府有權決定中華人民共和國的國家豁免規則或政策，在中華人民共和國領域內統一實施”。

第三層次的規範涉及授權澳門特區處理的對外事務。這一規範體系更為複雜，本文將其分為兩大類。第一類是由中央對於某一對外事務的執行進行單項、具體的授權，包括第94條規定的與外國安排司法互助事項、第140條規定的與其他國家或地區簽訂免簽協定、第117條規定的簽訂民航國際條約。對於司法互助，《澳門基本法》條文規定的是“中央協助和授權”，意味著中央既需要對每一事項授權，同時需要協助特區處理；而對於免簽協議，條文則規定的是“中央協助或授權”，意味著中央可以選擇以協助或授權的方式，並不必然要求兩者得兼。但這兩種條文的表述在實踐中差別不大。據初步統計，自1999年12月以來，澳門特區與薩摩亞等國家簽訂了26項雙邊免簽協定，其中21項在澳門特區簽訂。在這些免簽協定中，只有薩摩亞、愛沙尼亞、納米比亞、立陶宛4項免簽協議中僅指明“中華人民共和國澳門特別行政區政府”與該國政府簽訂該協定，其他的22項協定均明確指出“獲得中華人民共和國中央人民政府正式授權”簽訂本協定，不過，這些文本上的差異也未必反映這些條約在具體的簽訂方式上有所不同，可能因為前4項協議簽訂時間較早，文本上還不夠規範。自1999年12月以來，澳門特區與葡萄牙、東帝汶、蒙古、維德角、奈及利亞、韓國等6個國家簽訂了10項司法互助雙邊協定，其中7項在澳門特區簽訂，各項協定文本均明確指出，“獲得中華人民共和國中央人民政府正式授權”簽訂本協議。與上述兩個條款相比，《澳門基本法》第117條規定的民航條約制定方式有所不同，其規定“經中央人民政府具體授權”，加入“具體”二字。現有的5項民航類國際條約均是在回歸前簽訂適用的；現有的民航類雙邊協定有26項，其中13項在回歸前簽訂適用，13項是在回歸後簽訂的，回歸後簽訂的協定都在文本中明確指出“獲得中華人民共和國中央人民政府正式授權”。

第二類涉及澳門特區對外事務的條款可被稱為概括性授權條款。其中最具代表性的就是《澳門基本法》第136條，授權澳門特區政府在經貿、金融、航運、通訊、旅遊、文體、科技等“適當領域”以“中國澳門”的名義“單獨地”簽訂國際條約。此外，《澳門基本法》第137條規定，澳門特區可以“中國澳門”名義參加不以國家為單位的國際組織，在參加第137條規定的國際組織過程中也可能簽訂國際條約，也可能與第136條簽訂的條約範圍重合。這些國際條約是澳門特區行使對外交往權的主要類型。對於這一類條款的解釋，需回溯到《澳門基本法》制定的歷史。1990年6月7日，澳門基本法起草委員會中央與澳門特區的關係專題小組工作報告指出，“關於第七章對外事務。在諮詢意見中，澳門各界人士對第七章沒有提出意見，而《中葡聯合聲明》對有關對外事務的內容寫得比較詳細，本專題小組認為可按照《中葡聯合聲明》的有關規定草擬具體文本”。《中葡聯合聲明》在1987年4月13日簽訂，其中附件一第8項關於對外交往事務的規定與《中英聯合聲明》附件一第11項基本上是一致的。《香港基本法》第7章“對外事務”的規定按照《中英聯合聲明》的相關原則制定，與《澳門基本法》第7章“對外事務”的內容也基本一致。此外，《香港基本法》第7章的第150條至第157條，在起草過程中從討論稿到最終草案形成在文本上都沒有什麼大變動。換言之，從1986年11月11日公佈的《中央與香港特別行政區的關係專題小組工作報告》開始，這些對外事務條款的內容就被大致確定下來，此時《中葡聯合聲明》尚未簽訂。兩部基本法在對外交往條款部分保持一致，那麼，香港基本法的相關制定歷史可以為澳門基本法的制定背景提供參考。例如，《澳門基本法》第112條為何要在第136條之外，就關貿總協定和獨立關稅區等事項對經濟、貿易作出特殊的規定呢？從《香港基本法》起草的歷史背景來看， GATT（關稅及貿易總協定）是最重要的國際貿易協定，英國作為創始締約國在1948年加入 GATT，葡萄牙在1962年加入 GATT；中國曾是創始締約國，但由於歷史原因退出直到1986年才申請再次加入。在1984年《中英聯合聲明》簽訂時，中國並非 GATT 的締約國，由於 GATT 對於香港保持自由港、國際貿易和金融中心的地位很重要，英國在1986年根據《中英聯合聲明》附件一第6條的規定，在 GATT 框架下聲明將香港作為獨立關稅區，並將過渡期這一重大事項告知中國，我國外交部門在研究後同意英國對香港獨立關稅區的地位作出安排。緊接著，葡萄牙在1991年聲明將澳門作為獨立關稅區。1995年，WTO（世界貿易組織）取代了 GATT 的功能，不過原有的 GATT1994在 WTO 框架下依然發揮作用，中國最終在2001年歷經15年談判加入 WTO 框架。我們將上述歷史梳理為下圖的時間軸（表2），從中可以看出，在兩部基本法制定時（1990年和1993年），香港和澳門已經獨立地加入 GATT 框架並簽署了一系列的貿易協定，而中國仍在為加入 GATT 做準備。因此，在《香港基本法》起草期間，部分人士希望能專門規定獨立關稅區和貿易配額問題，並對相關條款作了較多討論，最終形成了《香港基本法》第116條，也可以說是《澳門基本法》第112條規定文本的來源。這些條款明顯區別於第136條規定的、以“中國澳門”名義獨立參加的經濟、貿易國際條約，也區別於在澳門特區成立時已適用的其他國際條約。

表2 澳門基本法第112條形成過程時間軸

相對而言，《澳門基本法》第138條的規定是一個很複雜的結構，在筆者看來，澳門特區終審法院在第2/2004號案的判決中可能是對這一規定作出過度簡化的解讀，才導致出現理論上的問題。從邏輯上看，第138條分為兩款，一是中國締結但澳門未參加的國際條約，這種條約可能簽訂在回歸前也可能簽訂在回歸後，如果是回歸後簽訂的，那麼很有可能澳門會根據基本法第135條的規定作為國家代表團成員參與；無論如何，筆者在上文已經指出，這屬於中央專屬的事權。二是中國未參加但已適用於澳門的國際條約仍可繼續適用，“已適用”說明這些條約已經是澳門原有法律的一部分，屬於主權者對舊秩序的認可，與其他被認可的原有法律無異。這些原已適用的條約在回歸後可能還需要簽訂其他與其有關的條約，由於中國政府沒有參加該條約，而澳門又不是一個主權地區，那麼，即使該國際條約框架允許，也需對新簽訂的相關條約作出特殊安排。所以說，第138條第2款實際上是一種承認規則，更聚焦於對原有國際條約適用程序作出的規定。這樣的國際條約是否限於第136條概括性授權的範圍，還是與第136條構成邏輯上的互補？由於第138條更像是程序性規則，所以無法依此得出單一結論。例如，香港在回歸前就參加了1976年在倫敦簽訂、1996年修改的《海事索賠責任限制公約》，但中國並非締約國。根據基本法的規定，回歸後該公約繼續適用於香港，香港特區在中央的安排下在2012年簽訂了公約修正案。中央對香港簽訂這一公約的修正案作出了具體安排，但公約從性質上仍然屬於航運類國際條約的範圍，和其他回歸後香港可“獨立”加入的航運條約無異。澳門特區的情況在法理上與此相同，只是缺乏類似的實例。又如，中國沒有加入《公民權利和政治權利國際公約》，而香港、澳門根據基本法的規定在回歸後繼續適用人權公約，但《澳門基本法》第40條沒有規定在回歸後如果需簽訂其他與該公約有關的條約如何處理，這時也需要聯繫第138條第2款進行體系解釋，即中央可根據需要授權或協助特區政府作出安排，這裡的安排不排除對適用內容的修改。儘管這裡的人權公約性質明顯與航運條約有所不同，但其程序性規定卻具有相似性。可見，無論是航運類條約還是人權類公約，特區參與國際條約的實踐均需依託中央授權與基本法框架的協同作用；程序上雖有差異，但核心邏輯一脈相承——即在“一國”前提下，通過“兩制”機制實現特區對外事務管理權的有限、有序行使。

總之，《澳門基本法》第138條第2款可能涉及的條約內容不僅包括中央專屬事權，也可能包括澳門特區獲得概括性授權或具體性授權的其他事項，不能因為其簽訂程序不同，而當然認為“根據第138條簽訂所有條約都具有優先性”，這是筆者認為終審法院在法理上站不住的原因之一。回到終審法院在第2/2004號案判決涉及的《日內瓦公約》（統一匯票和本票法公約），這項公約具有明顯經濟、貿易領域的立法色彩，從澳門特區政府法務局法律法規資料庫的分類來看，經濟金融類項下的條約還包括《匯票和本票印花稅法公約》《解決匯票及本票若干法律抵觸公約》《支票印花稅法公約》《解決支票若干法律抵觸公約》《支票統一法公約》《解決國家和他國國民之間投資爭端公約》《多邊稅收徵管互助公約》。儘管暫未有澳門特區在經貿領域獨立簽訂的國際條約，但從邏輯上看，難以解釋為何這些條約會比那些獨立簽訂的貿易協定或與雙邊投資保護協定（如澳門特區與荷蘭王國關於相互鼓勵和保護投資的協定）具有效力上的優先性，答案可能是剛好相反的。

四

歷史影響：原有法律的延續性原則及其限制

澳門本地法律體系長期受到葡萄牙法律制度的影響。回歸後，在“一國兩制”原則下，《澳門基本法》第8條規定，“澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，除同本法相抵觸或其他有關機關依照法定程序作出修改者外，予以保留”。原有法秩序的保留除了對法律規範的保留，其實還有對法理學說的保留，後者相對間接、隱性。與香港特區的情況不同，香港原有法律中的普通法、衡平法本身包含著法秩序背後的法理原則，或者部分原則在判例中已經內化為香港原有法秩序的一部分，而歐洲大陸法的實在法構建方式在應然層面排除了這種可能。不過，法理學說對司法實踐和解釋學的影響都是非常深遠的。

第一，除上文提及《澳門基本法》第40條規定的本地立法實施機制外，澳門原有法律中的國際條約直接生效原則得以沿用。一般認為，歐洲大陸法通常採用一元式路徑將國際條約納入本地法秩序，國際法不再需要本地立法的轉化。《葡萄牙憲法》第8條第2款規定，“經正式批准的法規或認可的國際協定，一經正式發佈，即在葡萄牙國內法中適用，並在其國際約束力的期限內對葡萄牙有效。”1976年的《澳門組織章程》第3條第2款規定，“與外國發生關係及締結國際協議或國際協約時，代表澳門之權限屬共和國總統，而涉及專屬本地區利益的事宜，共和國總統得將代表澳門之權限授予總督”，授權總督締結國際條約，無需進行本地立法轉化。在我國內地的國際條約適用機制中，《憲法》第86條規定國務院有權“管理對外事務，同外國締結條約和協定”，第67條第15項規定全國人大常委會有權“決定同外國締結的條約和重要協定的批准和廢除”。根據《中華人民共和國締結條約程序法》的規定，中國締結的國際條約和重要協定需全國人大常委會批准後方可轉入內地的法秩序，其他的由國務院核准生效。例如，中國在1998年就簽署了《公民權利和政治權利國際公約》，但至今尚未被全國人大常委會批准生效。即使國際條約轉入內地的法秩序，依然存在直接適用和通過本地立法適用兩種不同的方式。香港特區則保留了英國原有秩序下的單一立法主體傳統，國際條約如未經本地立法轉化，則只有締約的主體（國家或地區）承擔國際法義務，本地法院不能直接適用該國際條約，陳弘毅教授將其稱為“二元式”適用。澳門回歸後，雖然葡萄牙憲法和《澳門組織章程》均不再適用，但是一元式傳統在本地法秩序中被保留下來，第3/1999號法律《核准法規的公佈與格式》明確規定了適用於澳門的國際協定和以“中國澳門”名義簽訂的國際協定以公佈方式生效。不過，許昌教授指出，回歸前簽訂且適用於澳門的國際條約效力並不始於公報刊登，但以“中國澳門”名義對外簽訂的國際協定效力始於刊登公報。澳門特區終審法院也持相似的觀點，第2/2004號案判決說明，儘管中國向聯合國秘書長提交的公約生效通知是在2002年2月6日刊登公報的，但《統一匯票和本票法公約》在澳門的效力並未間斷過。

第二，澳門原有法律中的國際條約優先原則對實踐有重要影響。澳門回歸後，圍繞國際條約效力位階的司法爭議可以歸結為：如何看待原有法秩序中的國際條約優先原則，該原則在新秩序下如何適用，或是已被新秩序所廢棄。首先，需要詳細分析原有法秩序中國際條約優先的法理依據。《葡萄牙憲法》第8條第2款規定了國際條約的生效方式，但並未直接規定國際條約的效力優先性。《葡萄牙憲法》第119條規定，公報公佈的順序為憲法、國際條約、法律、總統命令等規範性文件，將國際條約公佈的序位優先於一般法律，但也未直接標明其優先性。善意履約原則可以說是國際法上的重要原則，但在國際法上主權原則更為重要，主權者可以通過政治決斷來決定國際條約在國內法秩序的效力及適用。那麼，為何國際條約應具有優先性呢？這是在葡萄牙法理學說和憲法法院的判決中闡明的。葡萄牙憲法法院在第62/84號判決中指出，國際條約應具有相對於本國法的優先性，具體原因如下：首先，《葡萄牙憲法》第8條第2款明確規定國際條約在本國法秩序中有效且無需通過本地立法生效，而國際條約的修改、退出和保留只能遵循該國際條約的框架，也就是說，國際條約的內容變更不是由本國立法決定，而是由條約本身決定，那麼，如果任由國際條約被後通過的本國法修改，就違反了《葡萄牙憲法》第8條第2款規定的生效方式。其次，根據《葡萄牙憲法》第277條第1款的規定，違憲審查包括“直接”違憲的法律，也包括“間接”違憲的情況。根據《葡萄牙憲法》第280條第1款，違反國際條約的本地法“間接”違反了第8條第2款，所以，國際條約應具有低於憲法、優於其他本地立法的位階。相當有趣的是，葡萄牙憲法法院處理的這一案件與澳門終審法院處理的案件極為相似，也是葡萄牙本地立法修改《日內瓦公約》統一法關於6%利率規定的情況。統一法在1930年制定，當時一戰後的通貨膨脹已經逆轉，但到了20世紀70至80年代，葡萄牙當時的通貨膨脹嚴重，年通貨膨脹率超過20%，立法機關根據“情勢變更”條款，通過本國立法提高逾期利率，這樣產生了本地立法和統一法衝突的情況。最終，葡萄牙憲法法院決定依照條約，明確國際條約優先性原則。這一理論對澳門回歸前的原有法律產生了深遠影響，《澳門民法典》第1條第3款規定的“適用於澳門之國際協約優於普通法律”，就是國際條約優先原則在立法實踐中的體現。澳門中級法院在第174/2002號判決（同案的上訴審判決）中，接受了葡萄牙憲法法院的這一邏輯。但葡萄牙憲法和葡萄牙憲法法院的解釋回歸後在澳門特區都失去了法律效力，中級法院以《澳門基本法》第138條和《澳門民法典》作為依據，認定了國際條約的優先性。但對於終審法院來說，《澳門民法典》以一般法規定了國際條約優先性，本身可能是違反《澳門基本法》的。

表3 《葡萄牙憲法》第8條和《澳門基本法》第138條的比較

第三，葡萄牙合憲性審查制度對澳門基本法適用的影響。回歸前，葡萄牙憲法法院作為專門法院集中行使葡萄牙的合憲性審查權，這源於歐洲大陸的凱爾森式制度安排基於憲法作為法秩序最終效力來源的理論，澳門作為葡萄牙憲法效力輻射的地區沒有建立本地的違憲審查機制，而是受到葡萄牙憲法法院判決的制約。回歸後，澳門特區的憲制基礎產生根本性改變，原有的葡萄牙憲法法院審查機制作為舊秩序的代表在澳門被廢止，取而代之的是，《澳門基本法》成為特區本地法秩序的直接來源。不過，這並不意味著葡萄牙式的審查傳統在回歸後完全失去意義。《澳門基本法》本身並未規定合基本法審查的機制，澳門特區法院根據《澳門基本法》第11條、第19條和第143條的規定，認為特區法院在審理具體案件時有責任審查其他法律和法規衝突的問題，這種推演是基於對司法權的理解以及對基本法解釋職能的確認，也可以說受到原有法秩序中規範等級理論、合憲性控制理論、法衝突理論的影響，以至於將原有法律中並不存在的、本地合憲性審查機制轉化成某種法律解釋的原則，進而賦予特區法院審查本地法律合基本法性的職能。不過，這種司法的合基本法審查受制於《澳門基本法》第143條規定的“在審理案件中”解釋基本法的限制，它只能是附隨式的，作為審判權的延伸，不能以法院職權解釋的方式提起，也不能給予抽象性審查的意見。可見，澳門特區法院享有的合基本法審查權要遠遠小於葡萄牙憲法法院享有的合憲性審查權。可以說，在澳門特區，一種原有的凱爾森式專門法院審查模式轉變成分散式的普通法院審查模式。然而，與香港特區法院相比，澳門並未採取普通法的判例制度，這對澳門特區法院的合基本法審查權也構成了重要限制。澳門法院的判決不能產生一般性、對世性的規範效果，其效力僅限於案件的當事人。即使澳門特區終審法院認為國際條約效力優先性所依據的《澳門民法典》與《澳門基本法》的規定相衝突，但是在發佈統一司法見解之前，終審法院只能在個案中推翻中級法院的判決，並不能強制要求中級法院與其保持一致。所以，在澳門特區本地的法秩序內，始終保持著對國際條約效力優先性的爭論，直到立法機關以明確的方式作出規定。而更為吊詭的是，即使立法機關有這樣的規定，澳門特區法院依然可能認為該立法違反澳門基本法而不應被適用，而全國人大更沒有必要因這一爭議修改基本法或由全國人大常委會作出解釋。這一問題在本地就會陷入某種難以化解的“死循環”。

五

未來展望：作為“一中心、一平台、一基地”的澳門特區

如果單純將國際條約在澳門特區的效力問題理解為與本地立法的位階之爭，可能很容易忽視澳門特區在“一國兩制”憲制秩序下的適當角色。規範效力既然屬於憲制問題，那就還需要回到憲法和基本法中尋找答案。

第一，《澳門基本法》授予特區的管理對外事務權並非一項孤立的制度安排，應對此作出體系解釋。從上文對澳門基本法條文制定史的分析可以看出，香港、澳門特區作為國家對外開放的窗口，需要被賦予某種“獨立”對外交往的能力。2026年全國人大通過的《中華人民共和國國家發展規劃法》第37條規定，國家堅持“一國兩制”方針，支持香港特別行政區、澳門特別行政區主動對接國家發展規劃，融入和服務國家發展大局。澳門特區在國家“十五五”規劃中具有明確的戰略定位，即“一中心、一平台、一基地”。這不僅是對澳門經濟適度多元發展的政策引領，也是對澳門作為高水平開放平台提出的憲制要求。世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平台、以中華文化為主流多元文化共存的交流合作基地建設，都高度依賴澳門特區在對外交往方面的法治化、規範化能力。國際條約是特區行使對外交往權的形式，其在本地法秩序中的效力位階會影響法律預期的穩定性、履約的確定性，以及參與交往的國際商事主體對澳門的信心和意願。如果澳門特區簽訂或適用的國際條約在進入本地法秩序後隨時可能被新制定的本地法律所否定，而且對此情況國際商事主體並不便於知悉，那麼國際條約承載的穩定預期就會被明顯削弱。特別是在國際商事、投資保護、跨境貿易、金融服務、運輸等領域，國際條約不僅是法院裁判的規範依據，也是涉及外部主體選擇交易結構、爭議解決地和投資安排的重要制度背景。對此，條約適用的不確定性就會轉化為國際商事交易成本和制度風險。所以，應對澳門基本法的相關條款作出符合立法目的的解釋，以善意履約原則或條約必須信守原則作為基本原則，對相關條款作出符合澳門特區憲制地位的解釋，對於國際人權公約的適用更是如此。此外，應注意到部分條約明確規定善意履約原則，而部分條約則未在條文中明確，但這並不影響善意履約原則的優先適用。

第二，澳門特區法院對本地立法規定的立法位階優先性原則應採取謙抑原則。澳門特區終審法院否定國際條約優先性原則的依據之一在於《澳門民法典》的相關規定可能違反基本法，換言之，本地法秩序的優先適用原則只能由基本法規定，而不能由一般性法律規定。這一理據可能是站不住腳的。首先，我國憲法序言規定，憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力；第5條第3款規定，一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸，無疑，國際條約在內地法秩序的位階是低於憲法的。其次，《憲法》第67條規定全國人大常委會有權決定同外國締結的條約和重要協定的批准和廢除，但並未規定批准後在國內法秩序的位階；全國人大組織法、全國人大常委會議事規則、立法法都未對國際條約的效力作出規定。時任全國人大外事委員會主任委員傅瑩在2014年審議立法法修改草案時指出，締結條約程序法沒有明確條約與國內法的關係、條約本身效力等級的規定，儘管外交部通過聲明和政策表達信守條約的立場，但這些聲明、文件的效力等級比較低，建議在立法法中明確加以規定。這一建議在立法法修改時並未被採納，但一定程度上說明官方持有國際條約優先的立場，並未具體區分國際條約的領域和內容。所以說，對澳門基本法規定的管理對外事務權作出符合中央立場的解釋，也是符合“統一口徑”原則的。此外，《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）第142條明確規定，“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同中華人民共和國的民事法律有不同規定的，適用國際條約的規定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外。中華人民共和國法律和中華人民共和國締結或者參加的國際條約沒有規定的，可以適用國際慣例。”說明涉外民事法律關係就在國內法秩序中具有特殊性，票據法、海商法等單行立法也有類似優先適用國際條約的規定。最高人民法院2012年作出的關於適用《中華人民共和國涉外民事關係法律適用法》若干問題的解釋（一）第4條規定，“涉外民事關係的法律適用涉及適用國際條約的，人民法院應當根據《民法通則》第一百四十二條第二款以及《中華人民共和國票據法》第九十五條第一款、《中華人民共和國海商法》第二百六十八條第一款、《中華人民共和國民用航空法》第一百八十四條第一款等法律規定予以適用，但知識產權領域的國際條約已經轉化或者需要轉化為國內法律的除外。”這一規定在2020年被修改為“涉外民事關係法律適用法與其他法律對同一涉外民事關係法律適用規定不一致的，適用涉外民事關係法律適用法的規定，但《中華人民共和國票據法》《中華人民共和國海商法》《中華人民共和國民用航空法》等商事領域法律的特別規定以及知識產權領域法律的特別規定除外。”而《中華人民共和國民法典》並未採用《民法通則》第142條的內容，即未對國際條約的效力問題加以規定。2025年修訂的《海商法》和《民用航空法》，以及《海上交通安全法》《國境衛生檢疫法》等諸多內地法律都保留了國際條約優先適用的原則。儘管內地法律對於國際條約效力的規定在立法上有不同的變遷，但從上述分析可以看出，單行法律可以規定法律優先適用的原則，包括國際條約優先適用的原則，而且《民法通則》一直作為民商事領域的基本法律，並未因規定國際條約的優先性而被質疑其合憲性。至於《中華人民共和國民法典》中未採用《民法通則》第142條的內容，可能是考慮到國際局勢與中國立法實施環境的變化，並非因其合憲性問題。相反，信守條約是中國政府的基本立場，特別是在國際規則更為通用的民航、海商、票據等領域，內地法律均專門強調這一原則的重要性。那麼，為何《澳門民法典》作此規定會被認為是違反基本法呢？由此可見，澳門特區法院在這一問題上或許應更謙抑於本地立法機關的決定，而不應該引發合基本法的質疑。唯一的問題是，《澳門民法典》不宜概括性地作出國際條約優先性的規定，只能作出國際條約在民商事領域的優先適用性的規定，不然也很難理解為何會在民法典中規定刑事領域國際條約的優先性。本文建議，如果要作更統一的表述，可以修改澳門《關於訂定內部規範的法律制度》，對於國際條約的效力問題作出明確規定。

第三，如果說概括性承認國際條約可能會影響澳門特區本地立法機關行使立法權，因為國際條約並不需要立法會批准生效，那麼，可以在承認外交權屬於中央事權的基礎上，對在澳門特區實施的國際條約作功能性、領域性的類型化處理，分別對其效力加以規定。第一類是涉及國家主權、外交、國防及中央專屬事務的國際條約。此類條約源於中央對國家外交事務的決定權，澳門特區本地立法無權改變或排除其適用，必須承認其優先於本地立法。第二類是《澳門基本法》第40條所涉及的國際人權公約、勞工公約，以及其他具有基本權利保障功能的國際條約。此類條約因其功能在於限制本地立法和行政行為對居民基本權利的不當干預，應承認其在內容上的優先性。第三類是國際民商事、經貿、金融、投資、航運等領域重要的國際條約及雙邊司法協助協議。此類條約直接關乎澳門作為“一中心、一平台、一基地”的功能，原則上也應優先於本地立法，但需要本地立法進一步明確其效力優先性。第四類是其他行政管理、技術合作、文化交流或政策性較強的國際條約，其是否優先適用可由具體條約、本地特別法或後續配套立法加以確定。總之，不能將條約的簽訂程序與條約的實體領域、功能屬性直接等同，中央決定適用於澳門的條約未必都涉及外交、國防等國家專屬事務；澳門自行簽訂的條約也未必只是普通自治事務的延伸。如果僅因簽訂方式不同而賦予其不同效力，可能導致同一領域內功能相近的國際規範在本地法律體系中出現不同位階，反而不利於法秩序的統一。

當然，承認國際民商事條約的優先適用，並不意味著否定澳門本地立法權。相反，這恰恰是在澳門基本法授權框架下對本地立法權和管理對外事務權進行協調。澳門立法會仍可就條約實施制定配套法律，行政機關亦可根據條約義務制定執行細則；本地立法還可以在條約留白、允許保留或授權本地立法補充的範圍內發揮作用。同時，為了符合法律的公開性、明確性原則，還應建立國際條約效力屬性的官方清單制度。澳門政府法務局現有法律法規資料庫中的“國際法及區際協定”專欄按主題分類，便利公眾查找條約文本。未來可在官方資料庫中增設“適用依據”“簽訂或延伸適用方式”“所屬領域”“是否有本地立法實施”“是否具有優先適用依據”等欄目，分別作出說明，從而通過信息公開提高法律體系的透明度，幫助法院、律師、仲裁機構和市場主體形成更為穩定的預期。

綜上所述，澳門特區國際條約適用問題的未來方向，不應停留在原有葡萄牙法傳統與澳門基本法文本沉默之間的解釋爭議，也不應簡單複製內地或香港的模式。更合理的方案，是以憲法和澳門基本法為基礎，以澳門管理對外事務權的憲制屬性為權力分配原則，以國際條約的功能和領域為分類依據，通過本地立法修改、官方清單和司法說理等多種方式加以制度化。如此，既能維護國家主權和中央對外交事務的決定權，也能保障澳門特區本地法秩序的穩定性與開放性，從而為澳門建設“一中心、一平台、一基地”提供更加堅實的法治支撐。

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《澳門法學》2026年第2期目录

【名家特約】

1.習近平法治思想中“一國兩制”憲制理論探析

——以香港澳門特區依法治理為例

朱應平

2.國際條約在澳門特別行政區效力問題的憲制分析

楊曉楠

【論文】

3.復元回歸範式下青少年藥物濫用治理的法治路徑

閆佳

4.超越“合憲”vs“違憲”

——構建中國合憲性審查決定衍生形態

黃明濤、湯帆

5.跨境調取刑事電子數據的國際規則之爭與中國方案

李哲

6.新《公司法》第52條（股東失權規則）解釋論

何歡

7.概念與經驗的融合：法哲學強制力研究的新路徑

張翅翔

8.論一般物上代位的理論基礎

——以概括財產、特別財產理論為主線

吳楚嚴、柳經緯

【區際法治研究】

9.粵港澳大灣區數據跨境的法律衝突及其立法紓解

付婧、王惠民

10.粵港澳大灣區數據跨境流動規則銜接的實踐困境與路徑優化

李珊、洪樹湘

【港澳法治研究】

11.澳門刑法中正當防衛認定的一般經驗法則

陳芹

12.澳門金融市場內幕交易立法：邏輯建構與範圍釐定

鍾文財

13.內地民商事判決在香港執行的程序銜接

——以宗慶後遺產糾紛平行程序為切入點

吳佳祺

【域外法治研究】

14.普通法國家安全法立法模式比較研究

楊倩

《澳門法學》是由澳門大學法學院主辦的綜合性法學學術期刊，創刊于2005年，每年四期。《澳門法學》一貫秉承學術研究的嚴謹性和開放性，嚴格遵守學術規范，并以不斷推動澳門地區的法學理論發展，不斷推動海峽兩岸暨港澳地區的區際法律比較研究為辦刊宗旨。

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责任编辑 | 郭晴晴

审核人员 | 张文硕 韩爽

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