研究 | 武祥：对比印巴历史来看，政党能力如何影响国家建构？

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作者|武祥

整理|张兴媚

编辑|黄耀萱

审核|单敏敏 范家菀

内容提要

第二次世界大战结束以来，大量亚非拉殖民地纷纷摆脱殖民统治成为主权国家。建国之后，有的国家顺利地实现了国家建构，而有的国家却始终无法在最基本的制度层面形成共识，从而陷入频繁的动荡之中。通过对印度和巴基斯坦两国长达半个世纪政党建国史的比较分析可以发现：在印度建国前，国大党在较高自主性驱动下开展的整合吸纳与组织建设，从横向上实现了跨阶级、跨族群的精英整合，在纵向上形成了中央、省、区、乡镇乃至乡村的五级组织体系。全印穆斯林联盟受制于较低的自主性，缺乏主动推进整合吸纳与组织建设的动力，省议会选举的意外惨败促使其被动地拓展省级以下的组织体系，该政党直至独立前七年才提出模糊的建国目标。概言之，在殖民地时期，主导建国进程的政党，其政党能力的强弱在很大程度上影响独立后国家建构的成败。

关键词： 英属印度 政党自主性 政党能力 国家建构

图源：网络

一、问题的提出

印度和巴基斯坦取得独立地位前，曾共同经历了英国数百年的殖民统治，受到英国的制度影响颇深。20世纪40年代末，印巴分治后均从宗主国那里借鉴或部分移植了文官制和议会制等现代国家制度，印度将这套制度巩固和延续了下来，巴基斯坦则在勉强维持了近十年议会制后出现政体崩溃，政治斗争趋于极化甚至导致了国家的分裂。

两国独立后迥异的道路差异，不禁令人产生疑问：为何相同的“制度遗产”会带来如此大的国家建构差异？为何巴基斯坦独立以来，未能建立起凝聚多数精英共识的制度，并且在后续建设带有中央集权和官僚制特征的现代国家道路上一再遭遇挫折?为什么印度在同样的背景条件下避免了议会制政体的瓦解，走上了一条具有大国潜力的国家建构道路?国家建构这一概念带有两重面向：其一，强调建立现代政治体制、合法垄断暴力机器、进行有效的财税汲取等政治制度层面的建设；其二，侧重于打造一个统一的政治共同体。印巴两国的族群、宗教和语言等多样化程度较高，独立至今其内部仍不时爆发各类族群冲突，构建全国范围内政治共同体认同的任务均处于进行时。因此，文中该概念的使用，更多的是强调政治制度意义上的现代国家建构。

本文在梳理能动与结构两类竞争性解释的基础上，结合印度和巴基斯坦的建国历程，突出政党的地位与作用，尝试以政党能力的分析框架来解释国家建构的差异。

二、竞争性解释及其局限

政体的选择是国家建构的重中之重。二战结束以来，大量新兴民族国家的出现刺激了众多比较政治研究的学者长期耕耘该领域，并在实证研究基础上做出了丰富的理论贡献。毫不夸张地说，有关政体成因研究占据了西方比较政治学研究的“半壁江山”。笔者以这些研究是侧重宏观层面的外部制约，还是强调微观层面的个体行动为划分依据，将其分为结构(structure)与能动(agency)两大阵营。在此基础上，再对相近的观点进行合并，归纳出四项竞争性解释。其中社会阶级论、殖民遗产论和宗教文化论归属结构解释，精英论归属能动解释。

社会阶级论主要观点为，离开特定的阶级，如资产阶级或中产阶级就无法通往民主政体。巴林顿·摩尔在总结英法美国家建构经验的基础上，得出没有资产阶级就没有民主的结论。都铎(Maya Tudor)在分析印巴分治以来政治轨迹不同的原因时指出，受过教育的以城市中产阶级为背景的国大党是实现印度民主的促进力量，而以旁遮普省、联合省土地贵族为支撑的全印穆斯林联盟则成为了巴基斯坦建国后建立民主制度的阻碍力量。通过对史料的梳理可以发现，印巴独立之前的几十年间，活动于孟买等地的工商业主的确多于旁遮普、孟加拉等地，因此，用印度的资产阶级力量强于巴基斯坦，似乎可以解释两国制度建设迥异的原因。但事实上，资产阶级力量弱小只是巩固民主制度的不利因素之一，类似的不利因素还有很多，如族群矛盾、宗教文化、国际环境，等等，它们并不能为本文的核心问题提供充分解释。都铎的结论一方面回避了英国殖民者统治手段的运用(如差别对待殖民地内部的不同政治力量)，另一方面也忽视了偶然事件给印巴开展国家建构带来的不利影响。

殖民遗产论认为，战后广大亚非拉新兴民族国家在政体上的选择，是由这些国家之前被殖民的经历所决定的，简言之，该理论片面地推论：前英国殖民地独立后更容易实现民主，且被殖民时间越长则越容易走向民主政体。韦纳(Myron Weiner)认为，相当多的前英国殖民地(包括印度)，在独立后的全部或大部分时间里都保持着英式的民主制度，而目前没有一个前荷兰、比利时或法国殖民地拥有民主制度。伯恩哈德(Michael Bernhard)等学者收集了1951—1995年期间的136个民主化案例，比较了前英国、前法国和前西班牙殖民地与民主政体的相关性。他们的研究进一步认为，在前英国殖民地，殖民统治下度过的时间与民主的存续呈现所谓“正相关”的关系。事实上，殖民遗产的解释，体现了初始制度条件下的路径依赖发生过程。但从印巴这两个案例看，英国殖民遗产带来民主的观点，可以解释印度，但在比较视野下，却无法很好地解释为什么巴基斯坦，尤其东巴基斯坦(后独立为孟加拉国)更早被英国殖民统治，却未能建立稳定的民主政体。

政治文化论认为特定的宗教或政治文化有利或不利于民主制度的确立和维系。梅赫塔(Pratap Bhanu Mehta)指出，印度教并无一套权威结构，印度教内部群体也非常多元化，没有任何一个群体能够单一地主宰印度教，这其实间接地有利于民主。罗利和史密斯(Charles K.Rowley and Nathanael Smith)运用一些西方组织的评分数据对22个穆斯林占多数的国家进行了定量研究，得出结论认为，与世界其他国家相比，穆斯林占多数的国家在民主和自由方面均存在缺陷。实际上，上述观点放大了宗教文化的特殊性。从事比较政治研究的学者罗斯金(Michael G.Roskin)曾提醒道，研究印度时要警惕掉入“独特性陷阱”，即不能将印度独特的宗教文化作为理解印度的唯一方式，从制度等因素出发其实能够很好地解释印度。此外，尽管一些定量研究展示了伊斯兰教和威权政体间存在相关性，但相关性不意味着因果性，目前无法确定伊斯兰教导致威权政体的因果路径。

结构解释过分强调制约性，以至于对重要的行动者视而不见，能动解释更重视微观个体的行动。精英论是能动解释的代表，它强调特定的政治精英或军事精英个体、派别或多个行动主体之间的互动决定了民主与威权的走向。在印巴比较分析中，精英论的观点可概括为，印度的甘地(Mohandas Karamchand Gandhi)与贾瓦哈拉尔·尼赫鲁(Jawaharlal Nehru)，巴基斯坦的真纳(Muhammad Ali Jinnah)和阿尤布·汗(Ayub Hkan)等特定的政治或军事人物在关键时刻做出的重要选择，导致国家建构道路出现差异。精英在特定时刻的重大历史作用理应被承认，但精英发挥作用的背景性或制约性因素也同样应当受到重视，尤其是在时间维度上先于精英存在的制度所产生的制约。马克思既重视精英的能动性，又强调结构的约束作用。他曾评价道：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”历史学者常常运用反事实假设来提问，即如果特定精英不存在或是没在特定时间节点做出某个决定，那么接下来的历史会如何?在社会科学中，分析带来特定结果的原因时，这一提问方式可以很好地帮助我们注意到精英和发挥制约作用的结构之间的互动。

对比竞争性解释的核心观点以及将它们应用于印巴案例所呈现的局限。本文从政党能力的角度切入，以殖民遗产、社会阶级和政治文化等结构因素为背景，以殖民者与殖民地特殊人物等能动因素之间的互动为主线，提出一项“能动+结构”的新解释。

三、政党自主性驱动下的政党能力

本文将政党能力定义为政党在自主性驱动下发展出的整合吸纳与组织建设能力的总称。政党自主性是指，政党摆脱单一阶级、族群、宗教或外部力量束缚，从全局和长远的角度确立组织目标与纲领。考察和比较各政党或政治组织成立初期自主性的大小，对于理解政党能力的差异尤为重要。整合吸纳与组织建设分别涉及政党影响社会的广度与深度，前者是指政党能够提出统摄性的目标或纲领，有效弥合代表不同利益诉求的阶级、族群、宗教等多元政治力量；后者指的是政党将自身的架构尽可能地向社会中下层延伸，以便将组织目标和动员体系渗透至基层社会。殖民地的政党在早期具备较高的自主性，但不一定能形成强政党能力，而若不具备这种自主性，则其成为形成政党能力的潜在短板。19世纪末20世纪初，在英属印度出现了国大党和全印穆斯林联盟两大民族主义团体。英国殖民者中心和边缘力量与这两大团体的互动影响了它们各自的自主性，在20世纪阶级因素上升的背景下，其塑造了高低不同的政党自主性。

（一）

殖民者边缘力量与国大党

印度国大党成立早期，得益于同殖民者边缘力量的互动，其未受到殖民者中心力量的直接“俘获”，使得组织具备了成为高自主性政党的潜力。英国殖民者并非铁板一块，以英属印度退休文官休谟(Allen Octavian Hume)等人为代表的殖民者内部持自由主义思想的边缘群体，是国大党成立之初的重要支持力量。称其边缘，是因其所秉持的意识形态和支持殖民地“自治”的做法使其在统治者内部占少数，与总督、省督为核心的中心群体相对立。边缘力量认为，英国在推行殖民统治时所采取的排他性和歧视性做法在政治上不合时宜，在道德上令人反感。

在殖民者边缘力量的支持下，国大党得以在较短的时间内整合国内各个地方协会，成为全印性质的组织。1885年12月28日，印度国民联盟(Indian National Union)大会在孟买召开，会上印度国民联盟正式改名为印度国民大会(Indian National Congress)，由此宣告了印度国大党的诞生。国大党成立早期，正是休谟以该党秘书长(general secretary)的身份掌控着国大党，他是唯一一位持续多年在国大党年度会议间隙全身心关注国大党事务的人，即便在1892年离开印度后，身居英国的他仍继续担任秘书长一职，为国大党提供建议。至1892年，休谟已被英印官方圈子拒之门外。他被官方视为危险的捣乱者，而非总督在印度问题上的咨询者。同属退休文官的韦德伯恩(William Wedderburn,1838-1918)也积极参与了国大党的成立工作，他后来曾两次被选为国大党主席。1912年休谟去世后，韦德伯恩为其撰写了个人传记，称他为“印度国大党之父”。

殖民者边缘力量在同国大党上层的互动中，采用的控制手段较温和，给予国大党的支持主要限于斗争策略上。正因有来自统治者内部的帮助，早期国大党提出的批评更多是将落脚点放在改良殖民统治上，而非挑战英国统治。“国大党在批评政府政策的时候，常常保持着尊严和节制。它对英王表示出坚定不移的忠心，对英国政治家的自由主义和正义感怀着无限的信心。”国大党自成立以来，年复一年向英印政府提出温和的改良请求，英国统治者对此无动于衷。国大党内对改良抱有期望的人士渐渐失望，激进势力逐渐开始形成，他们改变了上层精英的路线，通过诉诸印度宗教文化传统动员广大的中下层民众，向英国殖民者发出了争取自治的强烈诉求。

在整合党内激进派与温和派诉求的基础上，国大党时任主席瑙罗吉(Dadabhai Naoroji)于1906年主持通过决议，将国大党的政治目标设定在为印度争取司瓦拉吉(Swaraj，印地语意思为自治)或成立英国监督下的自治政府上。该目标在国大党官方层面的确立，源于国大党高层注意到了中下层群众被激进派动员所发挥出的威力。彼时，印度的反殖民斗争出现了两大变化：一方面，广大工人农民积极参与司瓦德西(Swadeshi，印地语意为使用国货)的确沉重打击了英国的商品销售，促进了印度民族工商业发展；另一方面，被动员起来的民众不受控制、走向武装反抗的可能性也越来越大。国大党通过主动把印度自治的目标掌握在自己手中，规避了与殖民者激烈对立的风险，在客观上为本党确立了一个超越资产阶级或地主阶级等单一阶级利益的目标纲领，为国大党在甘地时期转变为一个更为贴近社会中下层的政党打下了基础，也为之后整合吸纳印度共产党等左翼力量做出了铺垫。

（二）

殖民者中心力量与全印穆斯林联盟的建立

与国大党不同，来自殖民者中心力量的直接支持，成为全印度穆斯林联盟(All-India Muslim league)成立的初始动力。印度总督在选区与席位等实际政治利益方面，给予穆斯林上层人士以直接扶持。一方面，这为英国殖民统治赢得了坚定的支持者；另一方面，在全印穆斯林联盟成立之初就弱化了其自主性，大大延滞了其整合吸纳与组织建设的进程。

1905年英印当局强硬推行孟加拉分治，激起了印度教徒和穆斯林的强烈反对。当时的印度总督寇松辞职后，新任总督明托勋爵(Lord Minto)亟需从印度当地群体中“发掘”出一支能够维护英国统治的政治力量。1906年10月，在英国人阿奇博尔德(W.A.J.Archbold)的联络下，明托于西姆拉接见了由35位穆斯林领袖组成的代表团。代表团向总督提出的核心诉求为：在未来可能推行的改革中，应该给予穆斯林单独的选区，在中央立法参事会、市议会、区议会等各层级都应当有穆斯林的席位。并且在选区和席位的分配方面，不能仅仅考虑穆斯林的人数，还应当考虑到穆斯林的政治重要性，以及穆斯林为守护大英帝国所做的贡献。总督明托就此做出承诺，穆斯林的政治权利与利益将会在任何行政与宪政改革中受到保护。

得到了来自殖民者中心力量的保证，全印穆斯林联盟开始组建。西姆拉觐见之后仅两个月，东孟加拉大地主之一萨利穆拉汗(Salimullah)资助全印各地参加穆斯林教育会议的穆斯林成员齐聚达卡，共同商讨组建政党事宜。1906年12月30日，全印度穆斯林联盟在达卡成立，参会代表多为穆斯林土地贵族、律师，商界、教育界精英和新闻工作者。全体成员一致通过以下决议：(1)促进印度穆斯林忠于英国政府的情感，消除各种对英国政府施政措施的误解；(2)保护与增进印度穆斯林的政治权利和利益，恭敬地向英国政府表达他们的要求与愿望；(3)在不损害穆斯林联盟后述目标的前提下，防止印度穆斯林对其他社群滋生敌对情绪。为保证组织的精英化，全印穆斯林联盟设置了诸多准入门槛，起初成员总数被严格限制在400人以内，1910年以后，该数字扩展到800人。此外，候选人年龄不能低于25岁，能够熟练地说、写任意一种印度的语言，月收入不得低于500卢比(候选人父母能达到这个收入水平亦可)。加入穆斯林联盟需交纳50卢比注册费和25卢比年费，且超过两期未缴年费将被取消会员资格。英印当局一位官员称，总督明托富有远见的工作，将6200万穆斯林从加入煽动性抗议的行列中给拉了回来。

总督的许诺并非空话，1909年英国议会颁布《印度参事会法案》(以下简称《法案》)，第一次于中央和省级立法机构中设立了只有穆斯林才能投票的单独选区，并且在议会中为穆斯林保留了席位。相较之下，国大党呼吁了数十年改革，甚至发起中下层群众参与同殖民者的斗争，仅仅在《法案》中取得了微小的进步。而全印穆斯林联盟却在未付出艰苦努力的情况下，轻而易举地获得了单独选区，甚至还得到了高于穆斯林在全印人口比例的席位名额。殖民者中心力量的直接支持，使得全印穆斯林联盟与地主阶级利益更紧密地捆绑在一起，无法像国大党那样大规模地动员中下层群众，乃至不惜同殖民者发生正面冲突来争取组织目标的实现。全印穆斯林联盟的弱自主性的特征，使得其难以摆脱单一阶级或宗教等力量的桎梏，延滞了其整合吸纳与组织建设的展开。

四、政党能力的强弱差异

20世纪20—30年代，国大党实现了由精英集团到群众运动的扩展，在高自主性驱动下，国大党所提出的“印度自治”纲领超越了单一阶层或族群的利益，整合吸纳了左翼组织与政治精英，一套由中央到基层自上而下的组织体系铺开，并进一步向区和村一级延伸。在同一段历史时期，全印穆斯林联盟受制于较弱的自主性，在涉及自身核心利益时倒向英国殖民者寻求支持与庇护，在反殖民的议题上频频分裂，未能借助大规模群众运动开展整合吸纳与组织建设工作。

（一）

国大党强政党能力的形成

1920年至1947年，国大党先后围绕自治和独立的纲领在印度社会展开了广泛的整合吸纳与组织建设，于印度建国前具备了较强的政党能力。1920年12月，国大党年会奠定了甘地的领袖地位。这次年会通过了甘地起草的新党章，第一条即提出：“印度人民通过一切合法与和平的手段获得自治(Swaraj)。”党章重申了“自治”目标，而且首次明确了实现的方式为“合法与和平的手段”。1920年至1922年，国大党围绕印度自治的目标，组织开展了声势浩大的非暴力不合作运动斗争。运动期间，甘地在国大党和印度社会中的威望如日中天。他被国大党指定为领导民族运动的唯一掌权者，而民众的热情也达到了狂热的程度。1923年至1927年，不合作运动陷入停滞状态，国大党内部也正因是否参加殖民者组织的立法会而陷入分裂，此时一支更为贴近底层青年群众的左翼力量开始在国大党内部渐渐成型，贾·尼赫鲁与鲍斯(Subhas Chandra Bose)是这支力量的领袖。

1929年12月，贾·尼赫鲁主持召开国大党年会，把彻底独立的战斗口号提升为国大党新的政治要求。至此，印地语司瓦拉吉的含义已发生了深刻转变，即从原先忠于英王的印度自治，转为脱离英国统治实现印度独立。甘地清楚地认识到左翼力量发动群众的能量，1929年当选国大党主席后，甘地固辞不就，力荐40岁的贾·尼赫鲁担任主席。中国印度史学者林承节称甘地此举“一则是表示对尼赫鲁和左翼活动成就的赞赏，同时也是希望左翼处于领导岗位后，能从全局考虑，协调全党行动，不致走得太远”。发动无产阶级的旗帜本应牢牢掌握在印度共产党等左翼政党手中，但由于其自身局限性以及英国殖民者的严酷打击，左翼政党的活动范围被局限于个别地域，无法在全印范围铺开。20世纪20年代中后期，国大党内的左翼组织登上政治舞台，国大党以较高的自主性完成了对左翼组织的整合吸纳，引导这股力量在可控范围内发展壮大，使其成为国大党联系印度工农运动的桥梁。至30年代中后期，在左翼力量的支持下，国大党旗下汇聚了全印工会大会、全印农民协会等组织，进一步将自身“触角”深入印度社会的基层，将工人农民组织起来，从根本上巩固了国大党作为领导印度建国的主导政党地位。

20世纪20年代初期，国大党年会批准通过新党章，主动对党的组织体系做出重大改革。国大党开展的组织建设的影响体现在上层、中下层两个方面。从上层来看，新组织架构的创新之处体现于在全印委员会之上设立了工作委员会。该委员会由15名成员组成，成为国大党历史上第一个全年都在活动的执行机关。它能够经常开会，通常每月一次，并为组织提供日常指导。工作委员会的设置使得国大党在面对不断变化的外部环境时，能够先在组织内部的上层精英之间达成基本共识，减少了党内派系无序分裂的风险。

从中下层来看，国大党省以下的组织架构和英属印度的行政层级基本一致。在省一级，国大党并未完全按照英属印度省份行政区划来设置省级组织，而是创造性地以当地多数群体所使用的本地语言来进行省级组织建设，例如以泰卢固语划分出安得拉省国大、以古吉拉特语划分古吉拉特省国大等。此举打破了原国大党构成上的地域狭隘性，有助于吸引孟加拉、孟买等大省之外的精英，且更便于国大党将组织力量深入中下层群众。根据新党章，在每个有5名或5名以上党员的乡村可设立国大党村级单位，负责在该村推行国大党的计划；村单位之上是乡镇单位(Sub-divisional,Taluqa or Tahsil),再向上为区国大；区国大委员会(District Congress Committees)选举产生省国大委员会(Provincial Congress Committee)。国大党的组织建设对印度的民族解放运动产生了深远影响，一方面，其将权力集中于全印委员会和工作委员会，面对英国殖民者时能够集中力量发声；另一方面，其省、区、乡镇和村的组织架构设置与殖民者的行政层级相平行，可以较快的速度动员中下层群众开展社会运动或参与地方议会机构的席位争夺。

（二）

全印穆斯林联盟表面化的整合吸纳与被动的组织建设

20世纪20—30年代，国大党先后提出印度自治与独立的纲领，而全印穆斯林联盟却退守在本党的既得利益里，只提出了一个模糊的建国目标，未能整合吸纳多元的政治力量，从20年代至30年代中期，全印穆斯林联盟的组织建设陷于停滞，始终未能建立起一个强有力的中心和广泛的基层组织。以1937年省议会大选的失利为契机，穆斯林联盟被动地开启组织建设，从而在形式上具备了与国大党相似的组织架构，但已晚于国大党17年，错失了成为广泛群众性组织的时机，其自上而下的五级组织体系也未能改变内部派系力量在各省根深蒂固的状态。

与同期的国大党相较，全印穆斯林联盟仅处于表面化的整合吸纳，在地方上仍处于四分五裂的状态，各省穆斯林联盟难以称得上能很好代表本省穆斯林群体利益。以后来成为巴基斯坦东西两翼重要组成部分的孟加拉省和旁遮普省为例。20世纪20年代中后期，孟加拉省地方政治权力牢牢掌握在哈克(Abul Kasem Fazlul Huq)领导的政治组织手中。从1915年到1926年，哈克在东孟加拉的几个地区组织农民佃户(Krishak Praja)运动，获得了广泛的群众基础。哈克在此基础上组建了农民佃户党(Krishak Praja Party)，其在孟加拉的历次省级立法会选举中的表现均远胜于孟加拉省穆斯林联盟。1937年全印穆斯林联盟被动地开启组织建设之后，哈克被真纳拉入穆斯林联盟中央组织工作委员会担任委员。1941年哈克退出穆斯林联盟，但仍以农民佃户党名义活动。在1946年省级选举中，该党大量成员转入穆斯林联盟，帮助全印穆斯林联盟在孟加拉取得大胜。

旁遮普省则掌控在大地主法兹尔·伊·侯赛因(Fazl-i-Husain,1877—1936)手中。侯赛因于1923年参选旁遮普省议员过程中，组建起联合党(Unionist Party)的班底，实现了旁遮普西部的大地主和中东部的农民之间的联盟，通过附属机构柴明达尔联盟，联合党成功地将组织渗透到旁遮普的村一级。联合党的崛起不仅在省一级的层面给旁遮普省穆斯林联盟带来了挑战，而且在整个印度层面给全印穆斯林联盟造成了威胁。20世纪30年代早期，侯赛因通过组织全印度穆斯林会议(All-India Muslim Conference)来支持自己为印度穆斯林发声，他的核心主张和全印穆斯林联盟高度相似，如为旁遮普省和孟加拉省多数穆斯林保留单独的选区，将信德从孟买分离出来，让西北边境省获得省级地位等。直到20世纪40年代，全印穆斯林联盟提出巴基斯坦建国目标之后，才勉强实现对该党部分上层精英表面化的整合吸纳。

全印穆斯林联盟得以建立的核心支持，来自英国殖民者的中心力量。先是时任总督明托勋爵对觐见团的许诺，紧接着1909年英国议会批准通过《印度政府法案》，殖民者把对穆斯林政治利益的支持落实到了法律层面，在未来的议会制改革中，为穆斯林设置了单独的选区，除旁遮普参事会外，在各省参事会中都设置了由穆斯林选民选举的保留席位。穆斯林候选人不但可以参加保留席位的角逐，也可以参与一般席位的选举。拉希姆等巴基斯坦历史学者认为：“有了穆斯林分设选区的制度，这就在法律和宪法上确立了穆斯林社会在次大陆作为一个特殊实体的地位，确立了穆斯林联盟作为唯一重要的穆斯林政治组织的地位。”因此，尽管穆斯林联盟曾在真纳的努力下与国大党就“印度自治”达成过短暂共识，但穆斯林联盟对待殖民者的态度更具依附性，这使得该党难以摆脱地主阶级和英国殖民者的束缚而推动组织体系向中下层社会拓展。

全印穆斯林联盟较低的自主性不仅给其整合吸纳带来了困难，而且极大地延滞了该党的组织建设。1936年至1937年英属印度11个省的1585个立法会席位竞选中，为穆斯林设置的保留席位占到了482个，但是穆斯林联盟仅赢得了其中109席。在比哈尔省、中央省、西北边境省、奥利萨省和信德省，穆斯林联盟一席未得。在其余6省，穆斯林联盟未能于其中任何一个省获得多数席位，在穆斯林占多数的旁遮普省、孟加拉省、信德省和西北边境省的272个穆斯林保留席位中，穆斯林联盟仅得到其中41席。严峻的形势为倒逼穆斯林联盟改革提供了契机，真纳强力推动穆斯林联盟于1937年10月通过新党章，效仿国大党对自身组织体系进行了大幅度改革。在中央层面，穆斯林联盟极大地增强了工作委员会的权力。成员人数仍为21人，但成员产生方式由原来的中央委员会选举改为由主席提名，该机构有权“控制、指导与管理”省级组织，能够解散不服从中央决定的省级组织，中央委员会人数由310人扩大至465人。在省以下层面，全印穆斯林联盟开始弥补基层组织建设的不足。自低到高设置了初级(primary)、市级(city)、区级(district)党组织。巴基斯坦裔史学家贾拉尔认为，新党章带来的最显著变化就是作为全印穆斯林联盟最高执行机构的工作委员会自身权力的增长。改革后的全印穆斯林联盟先是实现了将最高权力集中于工作委员会，再接下来主席通过任命工作委员会成员，实现将最高权力集中于高层一个较小的范围。此举有助于克服从中央到各省的党组织四分五裂的状态，至少从形式上确立起全印穆斯林联盟主席真纳的权威。

真纳与其得力助手利雅卡特(Liaquat Ali Khan,1895—1951)分别以主席和秘书长的身份，长期担任工作委员会委员，自1938年至1947年印巴分治，从未间断。稳定的权力中心增强了全印穆斯林联盟同国大党和殖民者的谈判筹码，有利于全党围绕“建国决议”开展一系列建国准备。但是，被动的组织建设也带来了诸多弊端，尤为显著的是中央对地方省级组织的控制高度地依赖真纳个人。巴基斯坦建国后不久，真纳与利雅卡特的相继离世给穆斯林联盟领导的制宪工作带来了重大冲击。

五、政党能力影响国家建构的机制

印巴分治以来，国大党和穆斯林联盟分别领导印度和巴基斯坦开始了建国进程。国大党凭借较强的政党能力主导了制宪会议，在高度共识基础上完成制宪，建立起强中央的联邦制国家。国大党也在接下来的大选中接连获胜，稳居人民院多数席位并在中央层面执政长达30年，为印度议会权威的巩固打下了坚实基础。在巴基斯坦建国过程中，穆斯林联盟政党能力较弱的负面影响体现了出来，穆斯林联盟自身陷入派系化斗争，制宪会议反复延宕，议会制度未能在巴基斯坦精英与民众那里建立起稳固的根基。

（一）

独大型政党体制与印度议会权威的巩固

1947—1950年是印度由自治领向共和国的过渡时期。国大党领导的制宪会议克服了国内语言、族群、宗教、种姓等多重不利因素，完成了印度共和国宪法的制定工作。“国大党主导的制宪会议反映了印度社会的多样性。在参加制宪会议的国大党成员中有保守派、社会主义者和甘地主义者；律师、医生、教师、记者和社会工作者；城市商人和劳工领袖；农民、地主和农业工人(Kisan)领袖。”这种“融多元于一元”的权力结构为国大党凝聚共识，推动制宪议程发挥了重要作用。国大党的党员不仅在制宪会议中占比超过80%，而且贾·尼赫鲁、帕特尔等党内核心人物也同时身兼制宪会议和临时政府的要职。美国的印度宪法史学家奥斯丁(Granville Austin)曾直白地指出，印度制宪会议本质上就是一党制国家(one-party country)内部的一党机构(one-party body)，制宪会议就是国大党，而国大党就是印度，在他看来，制宪会议、国大党、政府就像三角形的三个顶点，看似三个独立实体，但由于其内部成员之间相互重叠，因此对印度具有非凡的意义。

在贾·尼赫鲁、帕特尔等人的领导下，制宪会议经过多次辩论，用时近3年，完成了制宪全部程序。宪法前瞻性地制定了一套强中央的联邦制，为避免印度的领土分裂提供了有力的制度保障。该宪法第一条即明确提出印度为联邦制国家。宪法起草委员会主席安倍德卡尔博士(Dr.Ambedkar)曾向制宪会议解释为何使用Union而非Federation指代“联邦”：其一，印度的联邦并不是各成员单位协议的产物；其二，各成员单位没有退出联邦的自由。1947年印巴分治后，印度境内存在着大大小小约550个土邦。土邦的大量存在意味着潜在的分离倾向，因此在制度设计时，一套能够从宪政层面确保强中央的联邦制度就受到了国大党的重视。在宪法上体现为两大条款：其一，宪法第246条附则明确了中央立法权、邦立法权和联合立法权的分配，剩余立法权被收归中央。其二，依据宪法第356条“总统规则”(President Rule)，总统在邦长建议下，有权宣布某邦进入紧急状态，将邦行政权收归总统，把立法权收归联邦议会。这一强化联邦集权的宪政制度，为印度的领土完整和国家发展建立了基础框架，印度得以实现政治意义上的国家整合。

议会制的确立是印度宪法另一项引人瞩目的成就。宪法规定议会由总统和上下两院构成。如同英国君主，印度总统为名义上的国家元首，但议会通过的法案未经总统批准不得成为法律。上院又称联邦院(Rajya Sabha)，成员总数最多250人，其中12人由总统提名，其余议员由各邦和中央直辖区间接选举产生。下院为人民院(Lok Sabha)，成员525人，由各邦和中央直辖区年满21岁(后改为18岁)的印度公民直接选举产生。人民院议员总额根据人口调查数据按人口比浮动。印度联邦政府由获人民院多数席位的政党组建，该党领袖在总统授权下组成联邦部长会议(Council of Ministers)并担任总理，各部部长由总理提名，总统任命。总理领衔的部长会议向议会负责，受到议会的监督，在无法得到人民院信任时，应即辞职。

联邦制和议会制是国大党领衔的制宪会议为印度国家建构做出的两大贡献。强中央的联邦制是避免争斗导致疆域四分五裂的制度保障，而议会制则成为印度内部各派政治力量争斗与妥协的平台。国大党在领导民族主义运动的早期经历中，超越单一宗教、族群和阶级所体现出的自主性在建国制宪中起到了重要作用。“宪法把世俗主义确立为国策。虽然‘世俗化’的字眼没有在最初的宪法中出现，但它通篇都贯彻了要建立一个世俗国家的精神”。尽管国大党上层领导多出身婆罗门种姓，但在制定宪法时却坚定地摒弃种姓制度，从法律上禁止对“不可接触者”以及其他弱势群体的歧视。新宪法的指导原则不仅确立了保护私有财产的根本原则，还致力于通过国家分配物质资源以促进共同福祉和财富分配平等。这些看似相互抵触的制度安排，体现出国大党领衔制定宪法过程中为寻求印度社会“最大公约数”所做的尝试与努力。

（二）

穆斯林联盟的派系化与巴基斯坦议会权威的瓦解

巴基斯坦建国初期，穆斯林联盟享有很高威望，在外部没有任何反对党的力量可以与之抗衡。“从1947年到1954年，甚至某种程度上说一直到1956年，巴基斯坦都可以称得上是一党制国家(one-party state)。”尽管穆斯林联盟在新国家的地位并不逊于国大党，但穆斯林联盟领导的制宪进程却未能像国大党那样顺利。建国初期的穆斯林联盟在表面上维持着“一党独大”的形象，实质上内聚力较弱，在面对建国后的族群、语言、宗教等问题时无法形成合力。党政之间持续发生摩擦与冲突，党的组织建设也陷入停滞，1954年首届制宪会议甚至直接被总督解散，制宪进程也经历了反复延宕。经历了党内与党外、中央与地方等多方的妥协，巴基斯坦宪法于1956年获得制宪会议通过，宪法获得通过当年穆斯林联盟就分崩离析，解体为多个地方性派系。

巴基斯坦独立之初，穆斯林联盟在制宪会议和所有省级立法机构中拥有占压倒性的多数。彼时的主要反对派来自少数印度教徒，而他们不可能组阁成功。由于几乎没有外部对手，穆斯林联盟在建国后主要面临在内部追随者之间分配“战利品”的问题。穆斯林联盟主席真纳成为巴基斯坦自治领第一任总督，并当选制宪会议主席。自治领沿用1935年《印度政府法案》作为“过渡宪法”，其中有关总督的自由裁量权和特殊责任的条款虽已被删去，但真纳以崇高的个人威望出任巴基斯坦总督，无形中赋予了该职位至高无上的权威。首届内阁成员全部由真纳个人指定，首任总理由利雅卡特(穆斯林联盟秘书长)出任。“真纳主持内阁会议，制定政策。部长和秘书都经常向他请教，他同各省的省督也以半月通信一次的方式保持接触。相形之下，内阁总理就黯然失色，无足轻重了”。真纳以一己之力将穆斯林联盟、制宪会议、内阁、军队凝聚在一起，但这一局面维持了仅仅一年。1948年9月真纳病逝，他的继任者们在权威不足的情况下不断诉诸个人化的派系，试图重新凝聚党内党外的力量。但此举反倒助长了穆斯林联盟的分裂，在面对建国后棘手的族群、语言、宗教等问题时陷入了长期的困境。

真纳和其指定的接班人利雅卡特相继离世的确给穆斯林联盟领导的建国进程带来了重大冲击，但比较来看，国大党在相同时期，也巧合地经历了两位重要领导人的离世，先是1948年圣雄甘地被极端印度教徒刺杀，而另一位重要领袖帕特尔于1950年12月病逝，但甘地的离世并未影响国大党的制宪进程，而帕特尔的逝世也未给国大党造成分裂。巴基斯坦制宪进程的延宕可归咎于穆斯林联盟在建国前表面化的整合吸纳与被动的组织建设，这一分裂的结构使得穆斯林联盟在核心领导人去世后难以再度形成凝聚力。

1956年2月，在印巴分治9年后巴基斯坦宪法终于出炉。该宪法设置也采用了联邦制和议会制，为平衡东西巴基斯坦政治力量，议会采用一院制即国民议会(National Assembly)，310个席位在东西巴基斯坦之间平均分配。行政权授予对立法机关集体负责的内阁，内阁由总理主持。新宪法出台后，总统取代了原总督的名称，总统将由国民议会和省议会成员组成的巴基斯坦选举团选出。根据宪法，乌尔都语和孟加拉语成为全国语言。第二届制宪会议并没有解决第一届制宪会议遗留的问题，反而将其真实地呈现在了新宪法中。例如在联邦和地方权力划分问题上，该宪法无力打造出强中央的联邦，这给地方力量挑战中央留下了空间。例如，宪法第106条划分了共和国联邦、省，以及二者的共同立法权限事项。第109条立法的“剩余权力”留给省。联邦立法权有30项，省立法权有90项，联邦与省共同立法权有19项。联邦的立法权缩小到了只有49项。为弥补中央权力的不足，总统被赋予在紧急情况下采取单方面行动的权力。

对比印度宪法，尽管印度宪法中也赋予了总统在紧急状态下干预地方议会的权力，但国大党一党独大的体制保证了议会权威的巩固，行政权力被牢牢掌握在总理手中。而在巴基斯坦，穆斯林联盟于制宪期间就未能很好地掌控行政力量，行政机构对议会负责成为停留在宪法纸面上的一句空话，这就为总统以紧急状态为由直接插手行政事务和地方自治埋下了隐患。1958年10月7日，总统米尔扎发布公告宣布暂停施行宪法，内阁各部部长被免职，中央和地方的立法机构均被解散，政党活动被禁止。仅过了三周，作为军事管制首席执行官的阿尤布·汗就发动军事政变推翻了总统的文官政府。议会制彻底终结，取而代之的是长达十余年的首个巴基斯坦军人统治时代。

六、结语

18世纪至20世纪初，殖民主义的全球扩张既给殖民地带来了深重的灾难，又深刻塑造了殖民地的现代政治机构和经济社会秩序。马克思曾于《不列颠在印度统治的未来结果》一文中一针见血地指出：“英国在印度要完成双重的使命：一个是破坏性的使命，即消灭旧的亚洲式的社会；另一个是重建的使命，即在亚洲为西方式的社会奠定物质基础。”二战结束后殖民主义走向末路，亚非拉大量殖民地摆脱宗主国的控制，成为独立的主权国家。建国之后，进入后殖民地时代的它们纷纷走上构建现代国家的道路，但各自的成果却大相径庭。印巴两国的案例恰恰折射出从传统国家迈向现代国家所经历的波折与艰辛。

现代国家涉及宏大的制度建构，往往内在地要求政治精英在立法、行政、司法、财税、文官、军事等一系列重大制度设计方面形成合力。先于国家出现的政党如果将建国确立为目标或纲领，那么无论是以革命的方式暴力建国，还是在原有制度框架内以谈判的方式和平建国，摆脱殖民统治实现国家独立的使命都会对政党能力提出比参政议政或夺取政权更高的要求。如此一来，政党能力就不会仅仅局限于组织动员、民意汇聚和利益表达等传统的政党职能，而更多地指向政党的自主性。

政党自主性是驱动组织开展整合吸纳与组织建设的关键，其关系到政党能力的强弱。在类型学视角下，政党如同其英文词根part所呈现的那样，被视为社会的一个部分，其自主性的问题被遮蔽。从拉长的历史时期看，政党能否摆脱单一阶级、族群、宗教乃至外部力量的桎梏，进而从整体的高度和长远的角度确立目标与纲领，对政党自身的生存乃至后续现代国家的建设影响深远。本文所述政党能力的概念并不像已有的中西方学者提出的概念那样强调政党发展的结果，而更多地指向政党发展的过程，这一过程有着横向的整合吸纳和纵向的组织建设两个观察指标。在高自主性驱动下开展的整合吸纳与组织建设最终共同汇聚成强政党能力，其为独立后的国家建构奠定基础。

本文整理自《复旦政治学评论》2023年第1期，原标题为《 政党能力与国家建构——印度和巴基斯坦的比较历史分析 》。

本期编辑：黄耀萱

本期审核：单敏敏 范家菀

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