深观察｜这些群体何以成为“十五五”政策关爱重点？

人民不是抽象的，而是具体的，是由各类群体组成的。每一部分群体都有其特点乃至弱点，需要差异化地予以支持和帮助。践行以人民为中心的发展理念，不是在抽象层面表达对人民的重视和关爱，而是在具体落实过程中，让各类群体的特点和需求都能够切实得到考虑和照顾。

“十五五”规划纲要第四十六章的标题是“保障各类群体发展权益”——不是“保障弱势群体”，不是“保障特殊群体”，而是“保障各类群体”。

这一措辞本身就是“人民是具体的”这一理念的制度化表达：妇女、未成年人、青年、退役军人、残疾人被写入同一章节，正是因为他们都是人民的组成部分，其各自的特点和需求需要被差异化地识别和回应。

这五类群体的排序，并非随意排列。为什么是这五类？为什么是这个顺序？它们各自的政策逻辑是什么？它们之间又构成怎样的内在关联？本文将从制度逻辑、权利类型、政策工具等维度，解码五类群体保障的内在逻辑，揭示从“群体接力”到“人的现代化”的理论闭环。

7月25日，2026年全国留守儿童关爱保护“百场宣讲进工地”活动参与者在现场合影留念。新华社图

一、制度逻辑：五类群体的筛选与排序密码

要读懂规划选定五类群体的内在思路，需要厘清两大关键问题：群体遴选依据、文本排序背后的政策逻辑。

“十五五”规划纲要第四十六章的标题是“保障各类群体发展权益”——“各类群体”是政策设计的核心概念。

社会结构中并非所有群体都需要被单列一章予以保障，只有那些因生理阶段、社会结构或特殊贡献而处于“需要被差异化识别和回应”状态的群体，才成为政策关照的对象。

这五类群体之所以被选中，是因为他们分别对应着社会结构中两类“需要被额外关照”的情形。

第一类：因自然生命阶段而处于能力未成熟或过渡期的群体。

未成年人处于生理和心理的未成熟期，需要国家代位保护；青年处于从依赖走向独立的过渡期，需要国家赋能支持。

他们的“弱”是阶段性的——未成年人会长大，青年会成熟。政策的逻辑是帮助他们安全度过这一阶段，成为未来的主体力量。

第二类：因社会结构性因素或特殊贡献而处于不利或转换状态的群体。

妇女面临的困境源于社会历史形成的结构性不平等，而非自身能力不足；退役军人面临的困境源于从特殊状态回归常态的身份转换期，需要制度帮助完成过渡。

他们的“弱”不是自身的问题，而是制度需要矫正或衔接的问题。

这两类情形的交汇，构成了政策筛选的基本范围。

而残疾人则同时跨越了这两种情形——部分残疾人因身体条件限制面临客观障碍，部分则因社会环境的无障碍缺失而处于不利地位，需要社会在兜底保障与发展赋能两个维度同步发力。

需要说明的是，老年人群体同样属于需要被重点关照的群体，但其保障内容已在第四十三章“健全社会保障体系”中作了专门部署——包括加快发展多层次、多支柱养老保险体系，完善养老事业和产业协同发展机制，推进长期护理保险制度建设等。

本章聚焦的是妇女、未成年人、青年、退役军人、残疾人五类群体，而老年人群体在规划中已有独立的制度性安排。

社会再生产链条：为什么是这个顺序？

五类群体的排序——妇女、未成年人、青年、退役军人、残疾人——并非随意的排列。它遵循的是一条“社会再生产”的因果链条：

本文所说 “群体接力”，并非指政策分批依次推进保障，而是五类群体在社会再生产脉络中形成功能接续、环环相扣的有机整体，共同推动人的现代化。

妇女的平等与健康，构筑后代成长的起点，良好的妇女权益保障，是维系健康家庭、培育下一代的重要基础，构成整个链条的 “源头”。

未成年人培育质量影响青年群体综合素养，提供扎实的儿童发展保障，是文明传承的“接续”环节。

青年完成从受保护者向建设者的转变，青年群体的担当汇聚形成国家发展动能，构成链条的“驱动”。

雄厚的国家能力，使回馈奉献者成为现实，退役军人获得尊崇与妥善安置，是国家价值回馈的体现，属于链条的 “回馈”。

一国秉持何种价值取向，决定弱势群体保障水平，能否妥善托举残疾人，是检验社会文明的底线标尺，构成链条的 “底线”。

五类群体的“非对称依赖”关系——每一个环节的被保障，都是下一个环节能够健康成长、有效发展的前提——揭示了政策排序的客观必然性。

它既不是随机排布，也不是权力博弈的产物，而是社会再生产规律在政策设计中的体现：妇女平等保障为后代搭建公平成长的起始条件，未成年人培育质量塑造青年群体综合素养；青年群体主动担当持续蓄积国家发展动能，充足的国家能力促成对奉献者价值回馈；一个国家秉持何种价值取向，决定弱势群体保障能够抵达怎样的水平。

从“源头”到“底线”，五类群体串起了一条完整的生命链条——妇女的平等是起点，未成年人的成长是接续，青年的担当是驱动，退役军人的尊崇是回馈，残疾人的保障是底线。五环相扣，环环相依，构成了社会再生产生生不息的动力循环。

这正是五类群体“何以成为政策关爱重点”的根本答案。

2026年3月2日，全国妇联在北京举行纪念“三八”国际妇女节暨表彰大会。新华社图

二、社会公平起点：以妇女平等权夯实发展底色

如果说第一章回答了“为什么是这五类、为什么是这个顺序”，那么这一部分要回答的是：作为链条的“源头”，妇女权益保障何以成为社会公平的起点？

“十五五”规划纲要专节部署“促进男女平等和妇女全面发展”，开宗明义提出“坚持男女平等基本国策，保障妇女依法平等参与经济社会发展、平等行使民主权利、平等享有改革发展成果”。

三个“平等”锚定了妇女政策的根本逻辑：妇女面临的不是自身能力的不足，而是结构性不平等的历史遗留问题及其在社会运行中的惯性延续。

政策的目的不是“帮助弱者”，而是通过制度性措施矫正事实上的不平等，消除制约妇女平等发展的障碍，推动妇女全面发展。这正是社会公平起点的真正含义。

平等参与，消除隐性壁垒。

规划要求“保障妇女平等就业权益”，推动性别平等原则嵌入招聘、晋升、薪酬等各环节。生育与就业之间的张力是妇女职业发展的核心堵点。

规划明确“扩大生育保险制度覆盖面，基本实现政策范围内住院分娩个人‘无自付’”，并“鼓励用人单位对3岁以下婴幼儿父母职工实行弹性工作制”——让生育不再成为妇女职业发展的“断点”，是“平等参与”的制度底线。

健康保障，守护发展的身体基础。

规划要求“完善妇幼健康服务体系，加强乳腺癌、宫颈癌综合防治，全面实施适龄女童HPV疫苗免费接种”。

从“两癌”筛查到HPV疫苗免费接种，从住院分娩费用保障到分娩镇痛纳入医保，一套覆盖妇女全生命周期的健康服务体系正在形成。

核心权益，从事实到制度。

规划要求“依法保障农村妇女集体经济组织成员权和土地承包经营权，支持妇女参与基层治理”。

农村集体经济组织法，强化了对农村妇女权益的保障。土地是农村妇女最基本的生存资源和发展资本——保障她们的集体经济组织成员权和土地承包经营权，就是保障她们的基本权利。

规划要求“支持妇女参与基层治理”，进一步拓展妇女参与基层治理的广度和深度，让这一参与更深、更广、更有影响力。

法治护航，让权利落地。

规划要求“持续预防和制止家庭暴力，严厉打击侵害妇女权利的违法犯罪行为”。

从立法到执法，从维权到救济，一套覆盖事前预防、事中干预、事后救济的权益保障链条正在形成。

缺少妇女平等保障，下一代难以获得公平的成长起点，社会公平也就失去底色。

从“三个平等”到“三个保障”，妇女政策正在完成从“权利赋权”到“制度赋能”的跃升，为链条的“接续”奠定公平的起点。

“六一”儿童节前夕，浙江省余姚市开展以“绿色低碳 节能先行”为主题的儿童节校园系列活动。新华社图

三、文明接续根基：以未成年人保护守护未来种子

如果说妇女权益保障是链条的“源头”，那么未成年人保护就是链条的“接续”。

“十五五”规划纲要专节部署“强化未成年人关爱保护”，开宗明义提出“坚持儿童优先发展，切实保障儿童生存权、发展权、受保护权和参与权”。四权并立，确立了未成年人保护的根本框架：生存权是基础，发展权是方向，受保护权是底线，参与权是尊严。

健康干预，从“被动治疗”到“主动预防”。

规划要求“推进儿童近视、超重肥胖和孤独症等早筛查早干预”，“提高儿童医疗保健服务水平，丰富儿童用药品种”。

儿童健康问题的根源往往在早期，干预越早，效果越好。从“治已病”到“治未病”，未成年人健康保障正在从疾病诊疗阶段前移至早期预防阶段。

分类施策，推进精准帮扶。

规划要求“加强困境儿童关爱服务，推进流动儿童、留守儿童分类帮扶，有效提升福利保障水平”。

全国已有4.2万名乡镇（街道）儿童督导员、58.3万名村（社区）儿童主任，“一童一策”的精准关爱保护正在从愿景走向实践。

城乡之间、群体之间的差距决定了“统一对待”本身就是不公平——分类施策，才是真正的公平。

三维治理，筑牢安全屏障。

规划要求“制定实施儿童伤害防控行动计划，强化未成年人违法犯罪预防和治理，有效防治学生欺凌”，“加强未成年人网络保护，拓展网络育人空间和阵地”。

伤害防控是物理安全，防欺凌是社会安全，网络保护是数字安全。三个维度构成了未成年人安全的三重屏障。

儿童友好，推进主动参与。

规划要求“推进儿童友好建设，营造关心关爱下一代的社会环境”。

儿童友好不只是“为孩子建游乐场”，更是要让孩子在城市中有表达权、有参与感、有被看见的尊严。

保护未成年人，不只是因为他们“弱”，更是因为他们“未完成”。

每一个儿童的成长，都是文明链条上不可或缺的一环——健康长大的孩子，将成为下一代的青年主力；被看见、被尊重的孩子，将成为有尊严的社会主体。

这正是“文明接续根基”的深刻意涵。

近年来，江苏盐城聚焦青年群体的消费力、创业活力，通过政策支持降低青年创业门槛，培育由青年主理或服务青年的“青年小店”，推动“青春经济”发展，激活城市新动能。新华社图

四、社会活力源泉：以青年发展权激活现代化动能

如果说未成年人保护是链条的“接续”，那么青年发展就是链条的“驱动”。

“十五五”规划纲要在国家五年规划中首次设置“支持青年发展”专节，开宗明义提出“健全促进青年发展的规划和政策，为青年成长成才、建功立业创造良好条件”。这标志着青年发展在国家中长期发展战略布局中上升到新高度。

价值引领，筑牢思想根基。

规划要求“加强对广大青年的思想政治引领和价值观塑造”，“深入开展新时代中国青年科技创新、乡村振兴等领域青春建功行动，支持青年在各领域各方面工作中争当排头兵和主力军”。

青年不只是“发展对象”，更是“建功主体”。从科技创新到乡村振兴，从“被赋能”到“去引领”，青年政策的底层逻辑是：青年不仅是需要被服务的群体，更是能够担当大任的力量。

精准帮扶，破解急难愁盼。

规划要求“帮助青年解决求学工作、创新创业、婚恋生育、住房保障、社会融入等实际困难”。

青年面临的困难不是“自身弱”，而是“阶段性的过渡压力”——从学校到职场、从依赖到独立、从个体到家庭。

五个领域覆盖了青年生命历程中的核心痛点：求学工作是起点，创新创业是突破，婚恋生育是延续，住房保障是基础，社会融入是归宿。

五个“断点”打通了，青年的“驱动”才能全速运转。

参与治理，从“被倾听”到“被赋能”。

规划要求“完善青年群体利益表达和诉求响应机制，拓展青年有序参与社会治理渠道”。

全国两会期间，中国青年报面向全国学生征集话题，由记者将青少年的关切带给代表委员，青年的声音正在被听见、被回应。上海青年汇智团等实践，正在让青年从社会治理的“旁观者”成为“参与者”。

青年发展政策的逻辑，不是“青年弱，所以要帮助”，而是“青年是生力军，所以要赋能”。

从“成长成才”到“建功立业”，青年正在从链条的“接续”走向链条的“驱动”——他们是国家力量最鲜活的源泉，也是现代化最澎湃的动力。

这正是“社会活力源泉”的深刻意涵。

2024年6月2日，云南省红河哈尼族彝族自治州在蒙自市举办退役军人及军属就业专场招聘会。新华社资料图

五、国家价值回馈：以尊崇权保障退役军人特殊贡献

如果说青年发展是链条的“驱动”，那么退役军人保障就是链条的“回馈”。

“十五五”规划纲要专节部署“加强退役军人服务保障”，从管理改革、优抚待遇、医疗康养、安置就业、荣誉激励、英烈褒扬六个维度作出系统安排，构建起覆盖退役军人全生命周期的保障体系。

体系构建，从“管理”走向“管理保障”。

规划要求“深化退役军人管理保障改革，完善组织管理、工作运行和政策制度体系”。

从“管理”到“管理保障”，标志着退役军人工作从“管住”走向“保障好”。

三个体系——组织管理、工作运行、政策制度——构成了退役军人服务的“四梁八柱”，让服务保障有章可循、有法可依。

优抚保障，让“尊崇”不只是一句口号。

规划要求“健全优抚待遇确定和调整机制，加强优待项目统筹管理，完善退役军人帮扶援助和法律服务体系”。

从“确定机制”到“调整机制”，意味着优抚待遇不再是“定死”的标准，而是根据经济社会发展水平动态调整。

优待项目的统筹管理、帮扶援助的完善提升、法律服务的体系构建，三者共同构成了优抚保障的完整闭环。

医疗康养，让“健康”有制度托底。

规划要求“深化优抚医院、光荣院管理改革，完善优抚医疗康养体系”。

优抚医院和光荣院是退役军人医疗康养的专门阵地，改革的方向是让“服务更专业、保障更充分”，让退役军人“病有所医、老有所养”。

高质量安置就业，让“归来”成为“新起点”。

规划要求“推进退役军人高质量安置就业，完善安置办法，强化政策支持和服务指导”。

退役军人事务部将指导各地采取赋分选岗、统一考试、直通安置、双向选择等办法，让接收单位找到“需要的人”，同时让退役军人找到“合适的岗位”。对就业困难的，实行“一人一档、一人一策、公益托底”的动态帮扶。

荣誉激励，让“尊崇”成为社会风尚。

规划要求“健全退役军人荣誉激励和表彰奖励制度，加强和改进双拥模范创建工作”。

从荣誉激励到表彰奖励，从双拥创建到社会尊崇，荣誉体系正在将“尊崇”从政策要求转化为社会风尚。

英烈褒扬，让精神成为社会的底色。

规划要求“大力弘扬英烈精神”。弘扬英烈精神是退役军人工作的最高价值归宿——当一代代人记住英烈的名字，一个国家才知道自己从哪里来、往哪里去。

退役军人的优待与尊崇，不是馈赠，而是回馈。他们曾为国负重、守护万家灯火，国家为之兜底保障、为之树立荣光，正是中国式现代化最朴素、最厚重的价值逻辑。

近年来，山东省泰安市残疾人康复中心立足公益属性，针对不同年龄段残疾人需求，构建残疾人全生命周期服务体系。新华社图

六、社会文明底线：以双重权利筑牢残疾人发展根基

如果说退役军人保障是链条的“回馈”，那么残疾人保障就是链条的“底线”。

“十五五”规划纲要专节部署“提升残疾人保障和发展能力”，从兜底保障、社区家庭支持、就业帮扶、文化体育、科技助残、无障碍环境等六个维度作出系统部署，核心逻辑可以概括为双重权利——生存权是底线，发展权是方向。

兜底保障，筑牢生存底线。

规划要求“强化对重度残疾、多重残疾、一户多残等群体兜底保障，健全困难残疾人生活补贴、重度残疾人护理补贴制度及补贴标准动态调整机制，加强残疾儿童康复救助，健全残疾人辅助器具适配补贴制度”。

重度、多重、一户多残是残疾人中最困难的部分，兜底保障必须优先覆盖。“动态调整机制”意味着保障标准随经济社会发展水平同步提升，不让任何人在发展中掉队。

社区家庭支持，回归社会融合。

规划要求“完善残疾人社区和家庭支持，加强重度残疾人托养照护，发展精神障碍社区康复”。

从机构集中供养走向社区融合服务，让残疾人在熟悉的社区和家庭环境中获得支持，让“康复”不再只是医疗行为，更是社会行为。

就业赋能，激活发展潜能。

规划要求“强化残疾人就业帮扶，完善按比例就业、集中就业、自主就业促进机制”。

三种就业机制对应不同的就业能力：按比例就业强调社会义务，集中就业提供庇护支持，自主就业释放个体能力。

就业不仅是收入来源，更是尊严的来源——当一个残疾人通过劳动实现自我价值，他就不再是“被照顾者”，而是“建设者”。

权益保障，消除社会障碍。

规划要求“深入推进科技助残，加强公共设施、信息交流、社会服务无障碍环境建设”。

科技助残让技术成为残疾人突破身体限制的翅膀；无障碍环境建设不是“方便残疾人”，而是“消除社会障碍”——障碍不是残疾人自身的问题，而是社会环境未能适配所有人的问题。

当盲道通畅、信息可及、服务可达，残疾人就能从“被限制”走向“被解放”。

发展残疾人文化体育，让残疾人从“被照顾”走向“被看见”，从“边缘”走向“舞台中央”。

残疾人保障的逻辑，不是“因为你不行，所以帮助你”，而是“因为你同样是人，所以社会应当创造条件让你成为主体”。

从兜底保障到就业赋能，从社区融合到环境无障碍——残疾人事业正在完成从“人道主义救助”到“社会正义实践”的跃升。

守住这条底线，文明才有根基；托举这条底线，社会才有温度。

“六一”国际儿童节，各地儿童通过参加各种活动和娱乐项目，在欢声笑语中度过属于自己的节日。新华社图

七、民生脉络：从群体接力到人的现代化

从 “妇女” 到 “残疾人”，五类群体串起的不仅是一条保障链条，更是一条“人的现代化”的演进路径。

中国式现代化践行以人民为中心，关键就在于跳出抽象的人民叙事，直面不同群体差异化的发展诉求，把普惠公平落到每一类人群的现实生活之中。

纵观五类群体的制度设计，三重价值逐层展开：

其一，尊严的确认。

妇女权益保障的逻辑不是“妇女弱，所以要帮助”，而是“事实上存在着不平等，需要通过制度性措施加以矫正”；残疾人保障的逻辑不是“因为你不行，所以帮助你”，而是“因为你同样是人，所以社会应当创造条件让你成为主体”。

发展的首要前提，是承认每一个人——无论性别、年龄、身体状况——都是平等的现代化建设主体。

其二，潜能的激活。

未成年人保护不是因为“弱”，而是因为“未完成”；青年发展不是因为“需要帮助”，而是因为“可以成为生力军”；退役军人保障不是因为“需要施舍”，而是因为“应当被回馈”。

政策的价值，就在于消除障碍、创造条件，让每一个群体从“潜在力量”转化为“现实力量”。

其三，文明的接续。

从妇女到残疾人，五类群体的保障链条本身就是文明演进的微观投影：妇女平等保障构筑下一代公平成长起点，未成年人的发展根基塑造青年群体综合素养；青年主动担当汇聚起国家发展力量，雄厚的国家能力方能实现对奉献者价值回馈；而能否托举最弱势的群体，正是检验社会文明程度的底线标尺。

当男女平等、儿童安全、青年有为、军人受尊、残疾人被托底——“一个都不能少”就不再只是一句口号，而是中国式现代化最温暖的制度底色。

（作者为上海高校智库·复旦大学政党建设与国家发展研究中心主任，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师）

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