专家建议修订草案相关罚则条款仍需斟酌

来源：滚动播报

（来源：中国政府采购报）

《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）将现行政府采购法及其实施条例关于采购人、采购代理机构及其工作人员的违法行为进行了系统整合，统一归集于修订草案第八十七条、第八十八条及第八十九条。其中，修订草案第八十七条针对采购人及其工作人员的违法行为；第八十八条明确集中采购机构及其工作人员的违法行为；第八十九条则围绕社会代理机构及其工作人员的违法行为。

这一整合有助于系统掌握采购人、采购代理机构的违法情形，便于清晰、准确地适用相应罚则，也避免分散规定可能造成的疏漏或冲突，值得肯定。然而，笔者研读后认为，仍有一些细节需要进一步斟酌与完善。

违法行为的责任承担主体在表述上存在内在矛盾

修订草案第八十七条规定，“采购人及其工作人员违反本法规定，有下列情形之一的，责令限期改正。”从这一表述看，采购人及其工作人员均被纳入该条所列举违法行为的责任承担主体范围，都有可能成为行政处罚的对象。但该条随后又规定，“对负有责任的领导人员和直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关、单位给予处分。”这意味着，即便采购人违法，其负有责任的领导人员和直接责任人员也仅承担职务责任，不涉及行政处罚。

问题在于，实践中“采购人的工作人员”与“负有责任的领导人员和直接责任人员”之间难以清晰区分，二者常常重合甚至等同。由此便产生适用上的困惑：一旦发生该条所列违法行为，是否必然对采购人的所有工作人员追责？若追责，应当追究行政责任还是职务责任？

同样的困惑也存在于修订草案第八十八条和第八十九条中，原因在于其表述方式与第八十七条基本一致。尤其在修订草案第八十九条中，矛盾更加突出。因为该条还额外增设了对社会代理机构责任人员的双罚规定，导致在社会代理机构出现该条所列违法行为时，其工作人员既可能因作为违法行为实施者受到行政处罚，又可能因其“责任人员”的身份再次受到行政处罚。这明显违背了行政处罚法中“一事不二罚”的基本原则。

笔者认为，上述矛盾的根源在于，起草条文时力求“一网打尽”，试图在一个条款内囊括所有涉及采购人、采购代理机构及其工作人员的违法行为，却忽略了不同违法行为的行政责任追究主体其实各有差异。比如，有的仅是采购人及采购代理机构（如现行政府采购法第七十一条、政府采购法实施条例第六十七条、第六十八条及第六十九条规定的违法行为）；有的仅针对采购人的工作人员（如政府采购法实施条例第七十条规定的违法行为）；有的同时包括采购人、采购代理机构及其工作人员（如现行政府采购法第七十二条规定的违法行为）。

因此，笔者建议，修订草案第八十七条至第八十九条仅保留行政责任承担主体为采购人或采购代理机构的违法行为（其中可以加入对负有责任的领导人员和直接责任人员的双罚内容），而将行政责任承担主体仅为采购人工作人员，以及同时涵盖采购人、采购代理机构及其工作人员的两类违法行为，分别抽离出来，另设独立条款。简言之，现行政府采购法第七十二条以及政府采购法实施条例第七十条规定，在调整表述、统一概念后，建议仍以独立条款的方式继续保留，其余违法行为整合后则归并为一条。

处罚程度不对等易引发误读

现行政府采购法及其实施条例对采购人及集中采购机构违法行为的主要处罚方式包括：责令限期改正，给予警告，可以并处罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；责令限期改正，给予警告。修订草案第八十七条和第八十八条将处罚方式表述为“责令限期改正；情节严重的，给予警告，可以并处罚款”。从字面看，同一违法行为在现行政府采购法及其实施条例的规范下，直接面临行政处罚，而在修订草案的规范下，须达到“情节严重”才会受到行政处罚，不免给人处罚力度明显减轻的印象。

笔者理解，修订草案之所以作此调整，是因为第八十七条和第八十八条将原先分散于多处的违法行为合并为一条。鉴于不同违法行为的社会危害程度不同，若仍采用统一的处罚标准，对违法情节较轻、社会危害程度较低的行为难免处罚过重。

然而，在实践中，采购人及集中采购机构的违法事项并不少见，其违法行为对政府采购秩序和公共利益的损害，未必显著低于社会代理机构和供应商。在修订草案已对社会代理机构和供应商加重处罚的背景下，过多考虑对采购人及集中采购机构的处罚畸重问题，实无充分必要，反而容易引发公众质疑。更何况，即使采用与现行政府采购法一致的处罚方式，对于那些显著轻微的违法行为，行政处罚法设有法定从轻、减轻的规定，执法机关也有酌定裁量权，足以避免“小过重罚”。

因此，笔者建议，将修订草案第八十七条和第八十八条的处罚条件中“情节严重的”这一限定予以删除，直接规定为“责令限期改正，给予警告，可以并处罚款；有违法所得的，没收违法所得”。

所列举的违法行为不够全面

现行政府采购法律法规对采购文件编制特别是评审因素的细化量化有明确要求。政府采购法实施条例第六十八条将“采用综合评分法时评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应”定性为采购人、采购代理机构的违法行为。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条对评审因素的细化量化提出了更为具体的要求。

在实践中，采购文件设置评审因素尤其是主观评审项时，未遵循细化量化规定的情况相当普遍，已成为供应商质疑投诉的“高发区”，不仅损害了评审的公平公正，也削弱了政府采购制度的功能发挥。

修订草案第四十条第三款在界定综合评分法概念时，已引入评审因素量化的相关内容。有鉴于此，笔者建议，在修订草案第八十七条中增加一项违法行为，即“未遵守本法规定编制采购文件”或“采用综合评分法时评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应”，并将该项违法情形转致适用于第八十八条和第八十九条。

违法行为的兜底条款范围过于宽泛

在修订草案第八十七条至第八十九条关于采购人及采购代理机构的违法行为中，最后一项均设有“其他违反本法规定的行为”这一兜底条款；在第九十条至第九十二条关于政府采购电子交易平台运营者、评审专家以及供应商的违法行为中，也采用同样的操作方式。

从语义上看，这一兜底条款覆盖面极广，足以囊括修订草案涉及的所有违法行为。但正因其过于笼统，极易在适用中引发争议与分歧。一方面，修订草案内容涉及政府采购活动的方方面面，既有强制性要求，也有指引性或宣示性规定；有的违规应承担法律责任，有的违规还有纠正机会。若一概认为违反修订草案的规定就构成违法，无异于将所有规定等同视作强制性规定。这既不符合政府采购实际，也可能导致行政处罚认定的肆意扩张。另一方面，若“其他违反本法规定的行为”可以无限兜底，则前面逐项列举的意义将大打折扣。因为“已列举的违法行为”加上“其他违反本法规定的行为”实际上等同于“所有违反本法规定的行为”，不如直接表述为“所有违反本法规定的行为”更为直白，但显然这种情形不符合立法应有的精细化与科学化水准。

为避免在法律适用中陷入“其他违反本法规定的行为”的范围之争，防止政府采购领域行政处罚走向随意化和扩大化，笔者建议，将修订草案第八十七条至第九十二条中的兜底条款均予以删除。如确有必要增加违法行为类型，可在政府采购法实施条例修订时再予以补充。