生态环境法典将施行，地方性法规应该“立即改”还是“暂缓改”？

（来源：中国环境报）

转自：中国环境报

编者按

《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称生态环境法典）将于8月15日正式施行。国家及地方层面正紧锣密鼓地开展相关法规的集中清理工作，以确保新旧法律体系的平稳过渡与协调统一。

本期稿件聚焦地方涉及生态环境法典的法规清理工作，希望通过多角度报道，呈现相关地区在这一过程中的生动实践与扎实举措，以飨读者。

地方性法规清理与配套制度的完善，是生态环境法典落地见效的关键一环，更是地方立法衔接上位法、补齐基层治理短板的重要举措。地方该如何依据本地实际做好地方性法规的清理工作？记者就相关问题采访了吉林省四平市有关部门。

“贯彻生态环境法典，地方配套立法的关键在于找准‘承上启下’的定位——既不能简单重复这部法典的‘大而全’，又要填补生态环境法典规定与地方具体治理之间的空隙。”四平市人大常委会法工委备案审查科科长韩佳桐表示。

对12部法规精准分类

4月17日，吉林省人大常委会印发生态环境法典涉及地方性法规清理工作通知。四平市人大常委会高度重视，将法规清理工作作为2026年立法工作的“一号工程”，并及时纳入常委会年度工作要点及立法工作计划。

四平市人大常委会法工委牵头、有关专委会协同、市人大机关立法专班参与，对四平市现行有效的24部地方性法规开展逐一清理，迅速厘清涉及生态环境法典的地方性法规共12部。

“通过对这12部地方性法规179项条款的逐一对照筛查，并综合考量法规合法性、稳定性及修改的必要性、可行性等因素，我们决定采取‘三个一批’的方式分类处置。”韩佳桐介绍。

打包修订一批。市区饮用水水源地保护条例、河道管理条例、乡村人居环境治理条例、爱国卫生条例4部法规存在明显与生态环境法典相抵触的条款，应实行打包修改。

适时调整一批。辽河流域协同保护条例、黑土地保护条例、城市环境卫生条例、市区挖掘管理条例4部法规存在制度设计、行为规范、法律责任与生态环境法典不完全一致的条款，但由于这些法规与其他相关上位法相一致、相衔接，待其他上位法修改后，再进行修改。

保留适用一批。城市绿化条例、小广告发布管理规定、农田水网条例、四平玉米主食化产业促进条例4部法规，契合“小切口”立法需要，符合生态环境法典精神与地方治理实践需要，暂不修改。

5月27日，在清理发现4部急需修改的地方性法规后，四平市人大常委会迅速成立修法工作专班。

在各部门协同推进下，6月26日，四平市司法局汇总梳理市生态环境局等8家市直单位专业意见，形成43条具体修改建议并正式提交市人大常委会。

能改则改、宜留则留

“修改《四平市市区饮用水水源地保护条例》的过程最为典型且令人印象深刻。”四平市生态环境局法规与宣教科科长牟彬表示，“这一条例有些条款设定的行政处罚下限或上限，与生态环境法典存在出入。有的人认为‘旧法已执行多年，改动会造成执法工作衔接不顺’，主张维持原状。”

与此同时，四平市水利局为贯彻实施生态环境法典，对《四平市河道管理条例》《四平市市区饮用水水源地保护条例》开展修改工作，准备重点解决水生态保护中的突出问题，包括统一入河排污口审批主体与程序，增加水源地一、二级保护区存量项目处置条款等。

“针对《四平市农田水网条例》（以下简称《条例》）是否修改，我们产生过争议。这一《条例》看似与生态环境保护相关，但其立法初衷是解决农田旱涝保收的问题。对于是否增加生态环境保护相关条款内容，相关委室及政府部门各持观点。有的认为应维持小切口立法特点，不予修改；有的认为应该增加生态环境保护内容。究竟应该选择‘小而精’的实用主义，还是‘大而全’的体系化？这正是此次依据生态环境法典清理中一个极具代表性的案例，也是地方立法普遍面临的困惑。”四平市水利局一级主任科员、法规科科长梁田介绍。

梁田表示，经认真梳理争议焦点，经审慎论证，最终倾向支持“不予修改”方案。

谈及原因，一是立法定位决定：《条例》属农田水利设施管护规范，非生态环境专门立法。生态环境法典清理的范围是“与生态环境相关”的地方性法规，《条例》仅因涉及水这一环境要素而被纳入筛查，但“涉及”不等于“应归属于”，不能因此改变其本质属性。

二是不存在与生态环境法典直接冲突的条款。经逐条比对，《条例》全部条款均未设定排污许可、生态保护红线等生态环境管理制度，也未突破生态环境法典设定的处罚幅度或权限。其管护行为客观上可能产生生态效益（如沟渠畅通有助于减少水土流失），但这是一种附随效应，而非制度设计本身的要求。生态环境法典并未要求所有涉水立法必须规定生态环境保护内容，对地方立法而言，“不抵触”即合法。

三是尊重地方立法规律。地方立法贵在“小切口、有特色、可操作”。《条例》仅10条、不分章，篇幅短小，语言直白，基层干部和农民群众“看得懂、记得住、用得上”，这正是地方立法“小快灵”的典型样本。若为“衔接法典”而硬性植入生态环境保护原则、生态规划要求等条款，势必导致体例膨胀、条文空泛，最终沦为“大而全”却“不好用”的纸面立法，不如保持其精干务实的本色。

四是生态考量可通过适用上位法实现，无需在《条例》中重复规定。地方立法不作重复规定，并不等于相关行为不受约束——法律适用链条是完整的。

综上，四平市决定对《条例》暂不修改，继续保留适用。“我们认为，‘不修改’同样是一种积极、负责的立法态度，体现的是对地方立法规律的尊重和对法规实用效果的珍视。”梁田表示。

建立长效校准机制

“在此次清理中，我们发现最主要的问题是部分法规的处罚幅度与生态环境法典存在冲突，存在‘处罚偏轻’或‘超权限设罚’的问题。在此次打包修改中我们逐条比对，确保法律责任与生态环境法典保持一致。”韩佳桐表示。

另外，四平市部分法规制定年代较早，理念、标准和制度设计已明显滞后于新时代生态环境治理要求。部分法规延续《中华人民共和国环境保护法》框架，对生态环境法典强调的“山水林田湖草沙一体化保护”“绿色低碳发展”等新理念体现不足。四平市在修改《四平市市区饮用水水源地保护条例》等4部法规时，直接对标生态环境法典进行“价值校准”，而非简单的文字替换。

四平市以往部门职责交叉重叠、管理权限界定不清的问题较为突出。此次清理要求各责任部门按职责逐条逐句开展筛查比对，在法规中明确牵头责任部门。

“我们在此次清理工作中也遇到了一些需要平衡的点。”韩佳桐介绍。生态环境法典配套行政法规、部门规章尚未全部修改，部分领域上位法仍沿用旧版。若当下仓促修订，待后续国家配套法规更新后，又要二次修法，造成行政资源浪费；若长期搁置，又存在法规与新法脱节的法治风险，“立即改”和“暂缓改”之间的平衡颇费思量。

“因此，针对‘三个一批’方案中‘适时调整’的4部法规，我们计划待国务院及省人大修改上位法后再跟进，避免地方‘越位立法’。”韩佳桐表示。

韩佳桐介绍，通过本次清理工作发现，此前地方性立法缺乏常态化评估机制，一些法规出台后未加修订，导致与上位法脱节。此次清理后建立了“小问题及时修、大问题集中改”的动态维护机制，让标准对齐成为常态。清理的同时发现，此前地方性法规与政府规章、规范性文件之间存在“各自为政”问题。此次清理建立了法工委与司法局的“双向沟通”机制，确保法规修改与规章文件清理同频共振，消除制度盲区。

“四平市后续配套立法将坚持‘不抵触、有特色、可操作’原则，紧紧围绕黑土地保护、流域治理和绿色转型3条主线，以精细立法保障生态环境法典在基层落地生根。”韩佳桐说。

比如，长春都市圈四市同处松辽平原腹地，因交界地区秸秆焚烧问题屡次发生争议。为进一步贯彻落实生态环境法典，四平市人大常委会计划在水环境保护、秸秆禁烧、重污染天气应对等领域，联合相关城市开展协同立法试点，统一标准、统一管控、联合执法，用法治力量共同守护都市圈的蓝天碧水。

来源：中国环境报

编辑：秦淼