专家解读 | 杨玉奎：锚定基层末梢，推动预防前移——解读《现代化应急体系建设“十五五”规划》

导读

近日，国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称“《规划》”），对“十五五”时期安全生产、防灾减灾救灾等工作作出部署。为深入学习贯彻《规划》精神，凝聚行业共识，中国城市规划学会特别推出【现代化应急体系建设“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。诚邀多位专家学者建言献策，推动规划理论与应急实践深度融合，以规划智慧赋能《规划》高质量落地。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

本文字数：5476字

阅读时间：17分钟

作 者

杨玉奎，中国城市规划学会城市安全与防灾规划专业委员会委员，广州市城市规划勘测设计研究院副总工、总工办主任、市政专业总工程师，教授级高级工程师。

《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称《规划》）的印发，标志着我国应急体系建设从“搭框架、补短板”的基础建设期，迈入“转模式、提效能、强实效”的治理新阶段。2024年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅已印发《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》（以下简称《意见》），从组织指挥、风险防范、应急处置、支撑保障四个方面搭建起基层应急能力建设的顶层制度框架。《规划》将此框架纳入国家五年发展规划体系，通过工程化、项目化部署破解末端传导堵点，推动应急治理从“事后救援为主”向“事前预防为主”转型。

“事前预防为主的治理模式有效建立”与“基层应急能力显著增强”被列为核心目标，二者互为支撑——预防的根基在基层，基层能力的核心在预防。实现这一目标，既需末端执行层面的机制重塑，也离不开国土空间规划体系上游的刚性约束。从风险管控、预警传导、跨部门协同、要素保障到社会共治，五大环节逻辑统一，即以制度优势驱动治理效能转化，将安全韧性从宏观战略落实为国土空间的功能承载，使体制框架在日常风险排查、预警传递与先期处置中始终保持“在线”状态。

一

事前预防

源头空间管控嵌入网格治理，筑牢风险首道防线

《规划》明确将安全韧性要求贯穿国土空间规划、建设、管理全过程，强化自然灾害综合风险评估成果与空间布局的衔接，通过风险区划、防治区划引导开发建设避让高风险区域。空间规划解决“风险在哪里”“哪里能建设”的上游问题，基层网格则承担“风险怎么管”“隐患怎么消”的末端执行职责。

当前基层风险防控存在两个突出矛盾：一是排查与隐患治理之间，以“查”为重点的阶段性任务驱动特征突出，从发现问题到彻底销号的制度化通道不够通畅，整改责任缺乏刚性约束，导致部分隐患陷入“排查—复发—再排查”的低效循环。二是在网格化管理与应急响应之间，存在职能叠加与权责倒挂的双重困境。网格承担了大量条线下沉的行政事务，风险排查在实际操作中往往让位于填表、录入、留痕等程序性要求，信息采集功能被强化，动态监测和早期预警功能被弱化。

破解这一问题的关键，在于推动风险管控与基层网格深度融合。将消防、燃气、内涝、危化品等风险的分级管控标准，嵌入网格员日常职责，明确排查、上报、跟踪、复核的全流程权责，建立“网格排查-分类交办-限期整改-复核销号”的闭环链条，把风险管控融入基层日常治理。

深圳宝安区福永街道以360个全科网格为单元，对辖区9555家 “三小”场所实行消防风险“红黄绿”三色分级管控，隐患整改全流程闭环、动态销号1。广州黄埔区2推行“网格吹哨、部门报到”机制，将12类基层高频风险纳入网格职责清单，部门根据网格上报信息下沉执法整改，隐患流转整改周期大幅压缩。两地实践证明，只要标准清晰、出口明确、责任到人，风险管控闭环就能真正运转。

二

预警叫应

风险底数落图压实末端责任，破解传导衰减难题

精准预警的有效落地，有赖于两大关键支撑：上层风险底数空间落图，与基层责任传导闭环管理。《规划》专门部署“强化精准预警监测、信息末端落地要求”，将《意见》中“健全预警信息直达基层责任人的叫应机制”进一步提升为规划层面的制度安排，明确拓宽基层预警发布渠道，增强预警信息的精准性和直达性。核心转向在于推动预警工作从“重发布流程”向“重响应实效”转变，确保预警信息第一时间传递到受影响群众和一线处置人员。

空间落图是预警精准化的前置条件。依托第一次全国自然灾害综合风险普查成果，《规划》要求构建全域灾害风险空间数据库，推动隐患点、危险区、脆弱人群分布上图入库，基层叫应责任人通过调取本辖区风险点位分布、转移路线、避难场所位置，实现“一张图”指挥调度，避免预警信息与空间实际脱节。

该项任务直指当前基层预警的三方面断层。渠道上，部门预警可精准直达镇街，但从镇街到村居、到户的末端传导普遍不畅；责任上，预警发布的责任清晰，但“谁来叫、怎么叫、叫不到怎么办”的叫应责任模糊；行动上，群众收到预警后往往避险认知不足、风险意识薄弱，老年群体、流动人口、残障人士等脆弱人群尤其容易被遗漏。

推动部署落地，需抓好两个抓手。一是分级叫应责任制，针对不同等级预警，明确“镇街、村居、网格、楼栋”四级叫应主体、范围、时限与确认标准，对独居老人、残障人士等重点群体实行“人盯人”兜底，建立叫应回执确认机制。二是线上线下互补适配，在优化移动端精准推送的同时，保留农村大喇叭、巡逻喊话、楼栋敲门等传统手段，守住断网断电等极端场景下的预警底线。

佛山建立分级叫应与回执确认机制，极端天气下对重点风险点位逐户核对转移情况，近年强降雨过程中实现危险区域人员零遗漏。广州针对城中村流动人口密集、老年群体数字接收能力弱的特点，推行智能预警推送与线下兜底叫应相结合的双轨模式，极端暴雨时通过楼栋长逐户敲门、巡逻车循环喊话，近年多轮强降雨中实现城中村人员零伤亡。线下人工兜底在高密度流动人口聚集区域，具有不可替代的实效价值。

三

场景协同

统筹空间承载力，激活基层治理单元

《规划》提出构建“全领域、全周期、全链条”的大安全大应急框架，强化协同——既包括国土空间层面对应急设施的系统统筹，也包括治理层面跨部门的联动配合，在具体风险场景中落地见效。

然而，基层恰恰是协同链条中最薄弱一环。应急、消防、公安、城管、住建等条线各自向下部署任务，基层重复迎检、重复排查已成常态；而面对城中村火灾、燃气泄漏等具体场景时，权责边界反而模糊，牵头主体不清，权责边界模糊导致的责任真空频发。“看得见的管不了、管得了的看不见”的困局亟待破解。

对照《规划》要求，落地的核心路径是以具体风险场景为单元重塑协同规则，从“依赖临时协调”转向“依靠制度运行”。针对基层高频风险场景制定处置权责清单，明确每个场景的牵头部门、配合单位、处置流程、响应标准，推行“一次进场、多方检查、共同整改”的联合执法模式。同期印发的《关于加强基层消防工作的意见》（国办发〔2026〕6号）已明确推动基层消防监管与救援力量一体建设、协同运行，以乡镇街道为统筹单元整合应急消防力量，赋予基层属地调度权限，推动“街乡吹哨、部门报到”落地。

东莞望牛墩镇3的实践提供了样本。针对村级工业园分租厂房散乱、多头执法的痛点，由镇级安委办牵头制定联合执法清单，统筹应急、消防、城管、市监等部门集中力量对安全隐患“一次通查”， 变多头重复上门为一次进场、多方诊断、共同销项，既为基层和企业减负，又形成治理合力，实现了减负与提效的双赢。

四

要素保障

聚焦实战适配，强化先期处置支撑

《规划》明确要求“加强专兼职应急力量建设，提高基层应消一体综合救援能力，探索推广最小应急响应圈”，同时优化应急物资储备布局，推动前置储备。核心导向是推动资源下沉、精准适配，补齐第一现场的控险能力，确保应急保障匹配基层“灭早灭小、先期控险”的功能定位。

当前基层保障存在三类偏差。队伍方面“重挂牌轻实战”，部分微型消防站挂牌多、实配人员不足，人员流动性强、实战训练缺位；物资方面“重数量轻适配”，通用物资长期闲置，电动车火灾等本地高频风险场景的针对性处置装备配备不足；装备方面“重高端轻简便”，智能化设备基层人员不会用、用不好，实际效能不足。

破局思路是“实战导向、精准适配”，以应消一体为核心建强最小应急响应圈。以基层消防专职力量为专业核心，整合网格员、物业安保、志愿队伍等常备力量，建立消防部门统一培训、联勤联训、定期拉练机制，打造“3分钟响应、5分钟处置”的先期控险能力。物资储备则从“市级集中”向“社区前置”下沉，品类优先匹配本地高频风险，同时推动公共设施“平急两用”改造，平时服务民生、急时转为保障点。

广州4全域推行 的“最小应急响应圈”建设，划分8120个响应圈层，构建 “1-3-5分钟自救、10分钟增援、20分钟专业救援”三级防线，体系覆盖后七成险情在基层化解，该模式获应急管理部全国推广。深圳5依托社区党群服务中心、公园管理处布局储备点，物资精准匹配台风、内涝、火灾等本地高频风险，平时兼顾便民急救、防汛物资借用等功能，盘活存量空间的同时避免资源闲置。

五

全民共治

培育响应力量，构建群防共治格局

《规划》将 “提高全社会防灾避险能力” 作为重要任务，提出“强化公众应急素养培育”“发挥群测群防、志愿救援等社会力量作用”。这一部署把群众从“被动的被保护者”变成“主动的治理参与者”。

深圳是全国最早一批系统化推进“第一响应人”认证培训的城市6，面向公众免费开展心肺复苏、AED使用、初起火灾处置等实操培训。中山市7针对社区、商圈、厂区关键人群开展免费实操培训，大量初起火情、轻微事故在专业力量到达前得到有效控制，成为基层应急的重要补充力量。当人民群众成为风险感知的触角和先期控险的支点，基层应急才真正从政府单打独斗变成治理共同体。

结 语

《规划》在基层应急上的部署，本质上是应急治理领域一次“重心下移、关口前移”的深层变革。它不只是应急管理体系自身的优化，更离不开国土空间规划从源头上给出的支撑。围绕安全韧性城乡，《规划》要求把风险评估和韧性要求融入国土空间规划的各层级，但这种融入不能止于规划文本的原则表述，而是要转化为可落地、可检查、可验收的空间管控规则——总体规划中划定的风险管控分区，要作为城镇开发边界划定和重大项目选址的刚性约束；详细规划中落位的应急设施，要纳入建设用地规划条件和竣工验收标准；城市更新中明确的韧性改造任务，要列入年度实施计划和资金安排。

只有做到这一步，顶层设计上的科学管控才能真正为基层治理提效创造条件，从源头上减少“被动应急”的压力。归根结底，这套部署追求的目标只有一个：让基层应急体系从“有”变成“能用、好用、管用”。从风险管控的闭环链条，到预警叫应的责任到人；从场景协同的规则咬合，到最小响应圈的实战能力，再到全社会第一响应人的广泛培育——五个环节环环相扣，指向高度一致，让写在纸上的制度转化为每一天实实在在的治理实效，让安全韧性真正成为每寸国土、每个社区、每位群众的日常底色。这是一场关乎亿万生命财产安全的深刻变革，也是一次从顶层设计到基层末梢的全链条能力跃升。

注释（上滑查看全部）

1 宝安湾报道：https://www.baoanone.com/content70028.html

宝安区政府在线： https://www.baoan.gov.cn/xxgk/xwzx/tpxw/content/post_11321121.html

2 https://www.hp.gov.cn/gzhphpj/gkmlpt/content/10/10792/post_10792385.html

3 东莞市应急管理局：https://dgsafety.dg.gov.cn/xwzx/tpxw/content/post_4184149.html

4 应急管理部：https://new.qq.com/rain/a/20251213A06B6D00

5 中国应急报：http://yjj.cuomei.gov.cn/sylmzhbd/164507.jhtml

6 深圳应急局：https://yjgl.sz.gov.cn/gkmlpt/content/11/11119/mpost_11119909.html#3184

7 中山应急管理局：https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzAwMjc4ODc1OA==&mid=2651606888&idx=1&sn=b38d7b2235bc7f35fd200bc00c552ffd&chksm=802a231d443fa9b5cb7548b70ca7ec9213406b9554e5c408095ac6b80c70e76bcd35c417837b&scene=27

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