法制审核人员无法律职业资格，处罚决定就必然撤销？二审给出答案

土地权属存在民事争议，当事人选择多次现场阻挠施工，被公安机关处以治安拘留。当事人提起行政诉讼，主张公安机关法制审核人员不具备资质、违法插手经济纠纷、重复强制带离，要求撤销处罚并赔偿。二审法院厘清法制审核程序瑕疵边界、起诉期限适用、民事纠纷与治安违法区分三大实务难点，对基层治安执法极具参考价值。

（2026）琼96行终5号行政判决书

上诉人肖某甲与被上诉人甲公安局、甲公安局乙派出所及原审第三人丙企业公司行政处罚案，法院认为：作出《处罚决定》的法制审核人员未取得法律职业资格，其对2247号《处罚决定》进行法制审核存在程序瑕疵。但甲公安局作出的行政处罚种类、幅度与当事人违反治安管理行为的性质、情节、社会危害程度相当，法制审核的程序瑕疵并不影响调查结果，2247号《处罚决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。

【裁判文书 摘要】

上诉人肖某甲与被上诉人甲公安局、甲公安局乙派出所（以下简称乙派出所）及原审第三人丙企业公司（以下简称丙公司）行政处罚一案，不服A市人民法院作出的（2025）琼9006行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本案现已审理终结。

一审法院认为，本案的争议焦点为：一、甲公安局作出的2247号《处罚决定》应否撤销并退还罚款500元；二、甲公安局作出的1143号《处罚决定》是否违法，应否赔偿；三、原告请求的十七天拘留赔偿金7861.48元应否支持；四、乙派出所重复受理报警，对肖某甲强制带离现场的行政强制措施是否违法，应否赔偿；五、被告甲公安局应否向原告和第三人作出书面消除影响、赔礼道歉。

一、关于甲公安局作出的2247号《处罚决定》应否撤销并退还罚款500元的问题

《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第一款第四项规定，违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。第二十三条第一款第一项规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。

本案中，丁工程公司正在某镇互通道路项目处施工，肖某甲在现场阻挠施工，2024年10月8日起至2024年12月9日已有十几次阻挠施工。而且，在乙派出所明确向肖某甲说明该互通项目用地不属于丙公司的土地，不得违法阻挠施工后，肖某甲依然屡次继续阻挠施工。其行为已经构成扰乱施工企业单位秩序，致使工作、生产不能正常进行，触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定。

丙公司称该互通项目用地是其公司的土地，肖某甲作为公司员工有权私力排除其他的侵权行为。但肖某甲和丙公司没有证据证明其对该互通项目用地有使用权，该地块的权属争议已经本省第一中级人民法院生效的（2021）琼96民初581号《民事判决书》审理认定，丙公司和肖某甲的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。若丙公司认为丁工程公司在该地块上施工因未取得施工许可等相关证件而存在违法施工的情形，可依法申请相关主管部门处理，此种情形不能构成丙公司和肖某甲扰乱施工单位秩序的合法事由。

肖某甲因阻挠施工，曾于2024年6月2日受过治安管理处罚，距2024年10月8日阻挠施工未过六个月，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第一款第四项之规定应从重处罚。综上，甲公安局对原告肖某甲作出行政拘留十日并处罚款五百元的2247号《处罚决定》，认定事实清楚，适用法律正确，量罚适当。

关于程序方面，甲公安局接到报案后立即出警，对现场进行勘验、拍照，受案后，依法履行了传唤、调查取证、告知、送达等法定程序，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》和《中华人民共和国行政处罚法》等相关程序规定，故被诉2247号《处罚决定》程序合法。

肖某甲主张被告作出2247号《处罚决定》前未经取得法律职业资格的工作人员进行法制审核，程序违法。本案中，上一次处罚即1143号《处罚决定》作出前，已由甲公安局从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核，其中一名审核人员未取得法律职业资格，但其属于2018年以前已从事法制审核的人员，并非初次从事行政处罚决定法制审核，1143号《处罚决定》的法制审核程序符合法律规定。

2247号《处罚决定》作出前，经未取得法律职业资格、初次从事行政处罚决定审核的人员进行法制审核，确属违反规定。但是2247号《处罚决定》处罚的相对人、处罚的违法行为、违法行为的原因事件均与1143号《处罚决定》的一致，甚至可以认为2247号《处罚决定》系在1143号《处罚决定》基础上对肖某甲的再次违法进行再次处罚，甲公安局未经过符合规定的法制审核人员对行政处罚决定进行审核，即作出2247号《处罚决定》，系在1143号《处罚决定》的基础上对肖某甲相同的违法行为进行从重处罚，并无不当。况且，2247号《处罚决定》认定事实清楚，适用法律正确，量罚适当，甲公安局未经过符合规定的法制审核人员对行政处罚决定进行审核，属程序瑕疵，对原告的权利没有实质性影响，原告的主张本院不予支持。

综上所述，被告甲公安局作出的2247号《处罚决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。原告诉请撤销甲公安局作出的2247号《处罚决定》并且请求返还行政罚款500元，没有事实和法律依据，一审法院不予支持。

二、关于甲公安局作出的1143号《处罚决定》是否违法，应否赔偿的问题

本案中，原告肖某甲提出第二项诉讼请求：“确认被告甲公安局作出的1143号《处罚决定》行政行为违法，支付国家赔偿金”。原告肖某甲于2024年6月2日收到甲公安局送达的1143号《处罚决定》，知道了公安局对其作出的行政行为，但是直至2025年1月21日才向本院起诉要求确认1143号《处罚决定》行政行为违法。因此，肖某甲起诉要求确认1143号《处罚决定》行政行为违法已过六个月的起诉期限，1143号《处罚决定》已产生公定力，法院依法不再对该决定进行合法性审查。

至于肖某甲针对1143号《处罚决定》提出的行政赔偿，原告未有证据表明其已先向赔偿义务机关甲公安局提出赔偿请求，且行政行为未被确认违法，肖某甲在本案中请求确认1143号《处罚决定》违法并请求赔偿，本院视为肖某甲提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼。因请求确认1143号《处罚决定》违法的行政诉讼超过法定起诉期限不符合起诉条件，一审法院依照上述规定对一并提起的行政赔偿诉讼即肖某甲请求甲公安局针对1143号《处罚决定》支付赔偿金，不予审查。所以，原告请求确认被告甲公安局作出的1143号《处罚决定》行政行为违法，支付国家赔偿金，一审法院驳回起诉。

三、关于原告请求的十七日拘留赔偿金7861.48元应否支持的问题

《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第一款第一项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的。行政行为的违法性是公民、法人或其他组织取得行政赔偿的基本前提。

原告肖某甲因1143号《处罚决定》被执行拘留七天，应否赔偿，本院已驳回其起诉。至于2247号《处罚决定》被执行拘留十日，肖某甲请求被告支付拘留的赔偿金。一审法院认定被告甲公安局作出的2247号《处罚决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，所以肖某甲请求十日拘留赔偿金的行政赔偿，没有事实根据，一审法院不予支持。

四、关于乙派出所重复受理报警，对肖某甲强制带离现场的行政强制措施是否违法，应否赔偿的问题

中华人民共和国公安部《110接处警工作规则》第九条规定，公安机关应当根据当地实际情况，合理布置警力，确保案（事）件发生时，处警民警能够及时赶到现场。

根据已查明的事实及被告甲公安局提供的询问笔录、《强行扭送派出所时间统计表》、传唤证、接处警登记表等证据，乙派出所每次处警均是因肖某甲到互通建设工地阻碍施工，乙派出所接到甲公安局110指挥中心派警而出警现场。乙派出所对每接警一次即处警一次，系乙派出所正常履行行政职责，不属于重复受理接报警。

至于将肖某甲带离现场的行政强制措施，《公安机关办理行政案件程序规定》第六十六条规定，询问违法嫌疑人，可以到违法嫌疑人住处或者单位进行，也可以将违法嫌疑人传唤到其所在市、县内的指定地点进行。每次肖某甲到涉案工地阻碍施工后，乙派出所接甲公安局110指挥中心派警后出警现场，当场将涉嫌实施违法的肖某甲进行传唤查证。肖某甲未通过合法手段维权，而是多次阻挠该项目的正常施工，致使施工单位多次报警，乙派出所按规定出警对肖某甲进行传唤调查。乙派出所每次都是对单一的警情进行一次传唤，每次传唤都是出现了新的警情采取的必要调查措施，并没有单次警情多次连续传唤，不存在变相拘禁的目的和行为，也不是继续盘问。因此，肖某甲请求确认乙派出所重复受理报警，对肖某甲强制带离现场的行政强制措施违法，没有事实和法律依据，一审法院不予支持。肖某甲请求乙派出所向其支付违法采取行政强制措施、侵犯人身自由赔偿金，没有事实和法律依据，一审法院不予支持。

五、关于被告甲公安局应否向原告和第三人作出书面消除影响、赔礼道歉的问题

《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定，有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。被告甲公安局无《中华人民共和国国家赔偿法》第三条或者第十七条规定的情形，肖某甲请求甲公安局向其和第三人作出书面消除影响、赔礼道歉，没有事实和法律依据，一审法院不予支持。

综上所述，原告请求撤销2247号《处罚决定》并退还罚款500元，请求确认重复接报警、强制带离现场违法，请求责令被告甲公安局消除影响、赔礼道歉，没有事实和法律依据，应驳回其诉讼请求。原告请求甲公安局支付2247号《处罚决定》十日拘留赔偿金、支付采取行政强制措施、侵犯人身自由赔偿金，原告主张的损害没有事实根据，一审法院不予支持，驳回其诉讼请求。原告请求确认1143号《处罚决定》违法并支付国家赔偿金，已过起诉期限，一审法院驳回起诉。

需要指出的是，本案将被告对原告的多个行为即多个诉讼请求合并审理，审理后认为在同一案件存在相应的实体判决和程序性驳回起诉，为减少当事人讼累，节约司法资源，提高司法效率，一审法院以“行政判决”作为裁判文书的形式，作出程序性裁定和实体判决。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定（2022年）》第十九条、第三十二条第一款第一项之规定，判决：

一、驳回原告肖某甲关于请求确认1143号《处罚决定》违法并支付国家赔偿金的起诉；

二、驳回原告肖某甲的其他诉讼请求。

案件受理费50元，由原告肖某甲负担。

上诉人肖某甲上诉称：

一、一审判决认定事实错误、适用法律错误及证据不足。

1. 一审判决认定丙公司不享有涉案土地权益，无权阻挠施工错误。丙公司提交的证据能证明其对涉案土地享有合法权利，有权请求停止侵害，保护土地现状，支付赔偿款等私力救济措施。

2. 一审判决认定2247号《处罚决定》由无法律职业资格的法制审核人员进行审核合法，适用法律错误。1143号《处罚决定》与2247号《处罚决定》的《行政处罚审批表》显示，1143号处罚审批表的“审核部门意见”栏由法制大队李姓工作人员审核，而2247号处罚审批表的“审核部门意见”栏由吴姓工作人员审核。肖某甲两次阻挠施工的主体不同（一为水业公司，另一为互通项目），时间、地点亦不相同。一审法院认定“2247号《处罚决定》违法行为的原因事件与1143号《处罚决定》一致”，显属事实认定错误。《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条明确规定“行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”。吴姓工作人员为2023年初次从事法制审核的人员，即应具备法律职业资格。一审法院在吴姓工作人员无法律职业资格证书且无明确法律法规依据的情况下，认定行政处罚审核程序合法，适用法律错误。

3. 一审判决认定乙派出所未重复受理接报警、强行带离现场强制措施合法，适用法律错误。上诉人提交的证据7、证据8及证据24，可以证明乙派出所重复受理接报警，实施强制带离现场及继续盘问的次数和时长。

4. 一审判决认定上诉人放弃陈述申辩权利，但主要证据未经质证。

二、一审判决认定对1143号《处罚决定》的起诉超过起诉期限，认定事实错误。

1. 一审法院对上诉人申请确认违法及赔偿的证据内容否定不当。丙公司于2024年9月23日向甲公安局及乙派出所提交《关于不得动用警力插手干预经济纠纷停止强行带离现场行政扣留以及赔偿损失的请示》，于2024年10月14日再次提交《关于再次请求停止利用治安手段重复受理接报警干预经济纠纷的函》，均未获答复。丙公司于2024年11月14日第三次提交《关于抄送文件以及第三次请求停止干预经济纠纷的函》。由于本案和（2025）琼9006行初28号行政案件（以下简称行初28号案件）共同适用一套证据，依据甲公安局在行初28号案件的质证意见及一审法院的认证意见，一审法院对行初28号案件已经过质证认定的证据，在本案中却不作认定。

2. 上诉人已向被上诉人申请确认违法及支付国家赔偿金，起诉未超过法定期限。依据《国家赔偿法》第十四条“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内向人民法院提起诉讼”及第三十九条“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年”的规定。本案中，甲公安局于2024年6月2日对肖某甲作出1143号《处罚决定书》，丙公司于2024年9月23日向甲公安局主张违法确认并申请支付国家赔偿金，甲公安局在两个月内未作出赔偿决定，上诉人肖某甲于2025年1月21日向人民法院提起诉讼,未超过法定起诉期限。

3. 一审判决认定1143号《处罚决定》法制审核人员具备职业资格，认定事实不清，适用法律错误。《行政处罚审批表》中法制审核人员为李姓工作人员，被上诉人没有提交李姓工作人员在2018年以前从事法制审核的证据，一审将未经质证的职业资格证据作为认定法制审核有效的依据错误。

三、一审判决认定事实错误，导致适用法律错误，二审法院应对一审判决及被诉行政行为进行全面审查。

理由为：

1. 《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。一审法院未对肖某甲起诉状中主张的甲公安局滥用职权插手经济纠纷、超越职权动用警力参与征地拆迁、受理非公安机关职责范围事项等问题作出回应，亦未对被诉行政行为的合法性进行实质审查。基础事实认定错误导致法律适用方向与结论错误。

2. 上诉人诉请对公安机关插手干预经济纠纷，维护无证违法施工进行审查，一审法院不予审查。第一，未对施工行为的合法性进行审查。本案中，施工方是否具备完整的“四证一书”（《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》及《国有土地使用证》等），是判断其施工行为是否合法的法定依据。若施工方确属无证违法施工，则丙公司主张权利、要求停止侵害的行为具有正当性。一审法院未审查施工行为的合法性，直接认定肖某甲“无权阻挠”，忽略了案件的核心争议审查。第二，未对公安机关介入的合法性进行审查。本案实质是土地权属及合同履行纠纷，属于民事经济纠纷范畴。公安机关的职责是维护社会治安，而非直接介入民事主体间的经济争端。甲公安局以“扰乱公共场所秩序”为由对主张土地权利的公民进行处罚，有滥用职权、插手经济纠纷之嫌。一审法院未对此进行审查，属于故意疏漏对行政行为合法性关键争议焦点的审查。

综上所述，本案根源在于丙公司受让片区土地合同权利，该权利业经本省高级人民法院生效判决确认五份合同合法有效,本省第一中级人民法院及一审法院生效判决亦确认丙公司享有土地使用权,具有排除妨害及获得赔偿的权利。当地政府为解除合同，剥夺丙公司土地及财产且拒绝赔偿，导致丙公司直接经济损失巨大，并波及多家企业相关土地项目，造成停产停业，引发重大社会影响。甲公安局及乙派出所为配合当地政府，对上诉人肖某甲实施强行带离现场3次、行政扣留1次等行政强制措施,维护“四证无一证”的违法用地及施工行为，从而引发本案行政诉讼。一审法院偏袒甲公安局，未合法采信证据，请求：依法撤销一审判决，判令本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人甲公安局、乙派出所辩称，与一审的答辩意见一致。

原审第三人丙公司述称，与上诉人的上诉意见一致。

二审查明的事实与一审查明事实一致，本院予以确认。二审期间，各方均未提交新证据。

本院认为，本案二审的争议焦点为：1.肖某甲请求确认1143号《处罚决定》违法并支付赔偿金是否超过法定起诉期限。2.甲公安局作出的2247号《处罚决定》是否合法。3.肖某甲诉请乙派出所重复受理报警，将其强制带离现场违法，应给予赔偿是否支持。

一、关于肖某甲请求确认1143号《处罚决定》违法并支付赔偿金是否超过法定起诉期限的问题

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十六条规定：“公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时一并请求行政赔偿的，适用行政诉讼法有关起诉期限的规定。”

本案中，甲公安局于2024年6月2日对肖某甲作出1143号《处罚决定》并于同日送达，且对肖某甲的行政拘留已经执行完毕。按照前述法律规定，如果肖某甲对案涉处罚行为不服，应当在法定期限内向人民法院提起诉讼，但肖某甲在2025年1月21日才提起本案诉讼，已明显超过法定起诉期限，且无法定扣除或者延长理由。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，一审法院裁定驳回肖某甲的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。

二、关于甲公安局作出的2247号《处罚决定》是否合法的问题

首先，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，被上诉人甲公安局作为社会治安管理部门，具有作出被诉行政行为的职权。上诉人肖某甲作为丙公司的保安，如果认为丙公司对涉案土地享有合法权益，施工行为存在不合法之处，应依据相关法律规定，依法行使其权利。

本案中，肖某甲于2024年5月至6月期间在供水管道迁改工程工地阻挠施工，甲公安局已作出1143号《处罚决定》，对肖某甲行政拘留七日。1143号《处罚决定》执行完毕后，肖某甲又于2024年10月至11月期间，在互通改造工程工地阻挠施工。上诉人肖某甲在互通改造工程项目工地阻挠施工的行为扰乱了其他单位的工作秩序，致使其生产不能正常进行，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二十条第一款第四项之规定，被上诉人甲公安局对肖某甲作出2247号《处罚决定》事实清楚，证据充分，适用法律正确。

其次，上诉人主张甲公安局存在由不具有法制审核资格的人员进行法制审核的程序违法问题。《行政处罚法》第五十八条第二款规定：“行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”本案中，作出2247号《处罚决定》的法制审核人员未取得法律职业资格，其对2247号《处罚决定》进行法制审核存在程序瑕疵。但在公安机关调查期间，肖某甲本人对阻挠施工的时间、地点及原因均予以认可，甲公安局作出的行政处罚种类、幅度与肖某甲违反治安管理行为的性质、情节、社会危害程度相当，法制审核的程序瑕疵并不影响调查结果。甲公安局依法履行了受理、调查、认定、送达等程序，作出2247号《处罚决定》结果正确。

三、肖某甲诉请乙派出所重复受理报警，将其强制带离现场违法，应给予赔偿是否支持

根据本案查明事实，因肖某甲多次阻挠施工，施工单位多次报警，乙派出所接甲公安局110指挥中心多次派警后出警现场，当场将涉嫌实施违法的肖某甲进行传唤查证，符合《110接处警工作规则》第九条规定和《公安机关办理行政案件程序规定》第六十六条规定，不存在单次警情多次连续传唤，变相拘禁的行为。肖某甲的该项诉请没有事实根据和法律依据，一审法院驳回其该项请求并无不当，本院予以维持。

此外，上诉人肖某甲主张一审法院存在“未审查甲公安局干预民事经济纠纷行为”“疏漏行政行为合法性关键争议焦点”的情形。首先，上诉人主张的“甲公安局干预民事经济纠纷”事项不属于行政诉讼的审理范围。其二，一审已给予各方当事人充分的举证质证权利，根据各方当事人的诉辩意见及提交证据，归纳本案争议焦点，对被诉行政行为进行全面审查，在查明事实的基础上作出一审判决，不存在“疏漏行政行为合法性关键争议焦点”的情形。上诉人的该项上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予采信。

综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人肖某甲的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人肖某甲负担。

本判决为终审判决。

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