专家解读 | 耿虹：重塑结构支点职能，创新传接服务内涵——“收缩”背景下的小城镇分类转型应对策略

导读

近日，国务院印发《加快农业农村现代化“十五五”规划》，明确了“十五五”时期加快农业农村现代化的思路目标、重点任务和政策措施。为深入学习贯彻《规划》精神，中国城市规划学会特别推出【农业农村现代化“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。邀请多位专家学者围绕统筹优化村镇布局、全域土地综合整治、乡村人居环境整治、基本公共服务供给等核心议题，从规划引领、城乡融合、小城镇发展、耕地保护等多元视角展开深度解读，为《规划》落地实施贡献规划智慧。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

本文字数：4065字

阅读时间：13分钟

作 者

耿虹，中国城市规划学会理事、小城镇规划分会副主任委员，华中科技大学教授、博士生导师

近年来，我国小城镇发展呈现普遍的收缩分化现象和态势。以武汉周边地区为例，“五普”至“七普”数据显示，人口持续减少的小城镇比例达64.8%（2000—2010年）、50.7%（2010—2020年），其中收缩幅度超20%的占比达42.9%。随着区域基础设施和数智技术向基层渗透，小城镇收缩伴生着显著的功能分化，亟待在城乡融合新阶段给予精准的政策引导与空间响应。

作为服务、衔接与耦合城乡的重要功能层级，小城镇本身被赋予了承接大都市功能转移、服务乡村生产生活、架设城乡资源流动和信息传递桥梁等重要职能。2026年5月，国务院《加快农业农村现代化“十五五”规划》（下简称“规划”）明确提出“顺应乡村人口数量结构变化和村庄格局演变分化趋势”“因地制宜、稳妥有序优化乡镇规模和布局结构”，为人口负增长与老龄化背景下制定差异化小城镇空间规划策略提供了政策依据。综合上述背景，应对少子化、老龄化、区域人口增减分化等趋势性特征，不同区域的小城镇的“收缩”带来的功能分化需在以下三方面予以差异化引导：

01

引导小城镇成为未来乡村连片发展的空间布局支点，精准指导并推进全域国土空间综合整治

从国土空间资源的长远稳定、安全格局，以及新型城镇化内涵式发展进程来看，即使未来全国人口总量持续减少，仍将有约30%（3-4亿）人口生活在乡村，这意味着乡村空间不可能“空心化退场”。此外，《规划》提出“支持有条件地区选择位置相邻、功能相近、产业相联的村组成片区，以片区为单元推进规划共绘、设施共建、服务共享、环境共美”。因此，作为乡村连片发展的组织支点，小城镇存在的必要性不仅未削弱，反而在乡村人口减量化、村庄分化加剧并进行乡村空间、功能结构性重组的背景下进一步凸显。小城镇兼具集约高效与城乡通达特性的空间组织中心地位，必将成为“十五五”期间广大乡村地区国土空间治理的重要支点。

为此，面对乡村收缩中普遍出现的单元空心化、碎片化现象，要想在全域土地综合整治中克服整治目标单一化、整治成效短期化问题，一定要牢牢把握、充分发挥小城镇作为空间组织与布局支点的功能作用，重点从以下方面精准发力：

1

以小城镇为锚点划定整治单元：

打破行政村边界，以小城镇服务半径为基础划定“镇域整治单元”，统筹推进耕地保护、生态修复、村庄建设、产业布局的一体化整治。

2

以小城镇为载体承接整治成果：

土地整治腾退的建设用地指标、生态修复形成的生态产品、产业重组形成的经营性资产，应优先在小城镇集中落地，转化为集中安置社区、产业平台、服务设施等实体载体，避免整治成效“悬空”。

3

以小城镇为节点配置整治资金与政策：

将财政转移支付、土地出让收益返还、政策性金融贷款等资源向小城镇节点倾斜，使其有能力承担片区整治的组织协调与运营管理职能。

4

以小城镇为平台对接城乡要素流动：

依托小城镇布局农村产权交易中心、宅基地流转服务平台、生态产品价值实现中心等机构，推动土地、资本、人才等要素通过小城镇节点在城乡之间双向流动、有机融合、实时创效。

上述实施路径也需立足小城镇收缩的功能分化进行适应性调整，依据功能集聚型、特色专业型与缩减整合型等不同定位进行差异化调适，并予以空间保障。

02

凸显小城镇作为产业链空间格局中的城乡中转衔接职能，保障“虚实+空地”网络节点的空间需求

在未来产业发展格局演化中，小城镇作为特定产业类别生产、加工、流通的中转衔接点的功能将进一步凸显。随着低空经济、数字电商、智慧物流等新兴产业链与供应链的不断完善，传统“城乡”二元的产业空间格局正在被“虚实融合、空地协同”的网络化结构所替代。在这一结构中，小城镇凭借其广域性区位特性与适中的空间链接尺度，能够有效连接乡村广大农业生产空间与城市庞大消费市场，成为城乡产业链中不可或缺的节点。

从产业链空间组织的逻辑来看，小城镇中转衔接职能体现在三个维度：

物质流中转（农产品、工业品在城乡之间的集散、分拣、加工、配送）、信息流衔接（电商订单、数字平台数据、智慧供应链信息在小城镇节点的处理分发）、要素流耦合（资本、技术、人才、土地等生产要素通过小城镇这一空间载体在城乡之间双向流动）。三类“流”在小城镇节点上的交汇转换，使小城镇成为构建新型城乡产业网络的关键空间支点。

具体来看，不同区域类型的小城镇应承担差异化的产业链衔接职能：

1

大都市地区的小城镇

重点承接都市核心区的产业外溢与功能疏解，布局冷链物流中心、电商区域分拨中心、智能制造配套园区、生鲜前置仓等功能。依托大都市的市场腹地与消费能级，这类小城镇可发展为“都市末端配送+区域分拨”的双重节点，特别是京津冀、长三角与粤港澳大湾区等地区产业小镇可结合综合立体交通网络布局中转空间，形成城乡配送圈的服务节点。

2

一般县域地区的小城镇

围绕农产品深加工、农村电商集散、特色产业集群、低空物流起降点等培育轻量化、特色化的产业集群。重点发展县域电商直播基地、农产品产地仓、冷链预处理中心、低空无人机配送中转站等设施，将分散的乡村产品通过小城镇集聚后接入全国统一大市场。例如，可借助“快递进村+无人机补充”的双轨模式，破解乡村“最后一公里”难题。

3

远郊及偏远地区的小城镇

虽面临明显人口收缩，但可发挥生态产品价值整合、增值的重要节点作用，布局生态农产品加工、林下经济产品集散、特色文旅商品流通等功能，成为乡村特色资源进入大市场的“出口基地”。

因此，在国土空间规划与“十五五”村镇布局的优化过程中，应为不同区域的小城镇精准预留产业转型升级空间，重点保障电商物流类、农产品深加工与冷链类、低空经济基础设施、数字基础设施配套等类型的用地，使收缩型小城镇能够以“轻资产运营、网络化嵌入、特色化定位”方式承担城乡产业链衔接功能，避免重蹈“重资产、大而全、同质化”的园区建设模式。

03

夯实小城镇作为基层公共服务保障中心的空间布局与设施供给，应对老龄化加剧的社会需求

在以城市群为主体的国家新型城镇化战略下，小城镇分化收缩在宏观上具有一定的必然性，但其作为基层公共服务保障体系的结构性职能不可替代，特别是应对老龄化加剧所产生的一系列医疗、健康等基层需求具有十分重要的意义。《规划》强调“以片区为单元推进规划共绘、设施共建、服务共享”，正契合了小城镇作为乡村地区公共服务集成节点的定位。

相较于分散村庄，小城镇具有显著的规模效应和服务效率；相较于县城，又具备就近可达、成本可控的优势。因此，对于县域内一般收缩型小城镇，空间规划应聚焦于保留并适度强化其公共服务核心职能，避免简单的“撤并式收缩”导致基层公共服务半径过大、可及性下降，重点保障老年人口（尤其是孤寡、失能和经济实力不足的老人）“原地养老”的就近服务需求。同时，加强“城-县-镇-村”的跨级医疗互动与远程诊疗体系，并通过合理设置村镇线下“数字服务节点”弥合“数字鸿沟”，有效推进老龄化时代“数字通道”与“线下设施”的良性互动，从“设施配置”向“服务有效”转型。大都市地区的收缩型小城镇，则需综合考量“城乡服务生活圈”等级与关系，重点保障医疗、养老等设施的配置下沉与服务升级，推进城乡融合视域下的健康福祉平等。

综上所述，小城镇的“收缩”并非简单的衰退现象，而是我国城乡空间格局在城镇化进入下半场背景下的结构性再调整。面对这一不可逆转的趋势，规划应对的核心不在于“保留”与“撤并”的简单取舍，而在于精准识别类型、差异化配置功能以及系统化重构关系。一方面，要摒弃“规模=价值”的传统认知，重新发现小城镇在新型城乡关系中的枢纽性与支点性价值——它既是组织乡村连片发展、推进全域国土空间综合整治的关键布局支点，也是嵌入“虚实融合+空地协同”产业网络的城乡中转衔接节点，更是应对老龄化的基层公共服务保障中心，三重角色相互支撑，共同构成收缩时代小城镇不可替代的功能内核。另一方面，要立足不同区域小城镇的分化特征，因镇施策、分类引导：大都市地区的小城镇应在服务下沉与产业承接中焕发新动能，一般县域地区的小城镇应在基层服务保障与特色产业集群中坚守功能底线，远郊及偏远地区的小城镇应在生态价值实现与连片治理组织中优化角色定位、重塑空间价值。

面向人口结构数量调整与数智技术深刻变革的未来，小城镇空间规划的根本逻辑应向“有组织的收缩”与“品质导向”转向，深刻融入城乡融合的空间网络中，塑造与人口规模相适应、与要素流动相协同、与生态本底相和谐的集约、高效、有韧性的城乡空间新格局，为中国式现代化的优质、有机城乡形态提供坚实的空间支撑。

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