专家解读 | 朱伟：推动治理模式向事前预防转型——关于现代化应急体系建设“十五五”规划的思考

导读

近日，国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称“《规划》”），对“十五五”时期安全生产、防灾减灾救灾等工作作出部署。为深入学习贯彻《规划》精神，凝聚行业共识，中国城市规划学会特别推出【现代化应急体系建设“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。诚邀多位专家学者建言献策，推动规划理论与应急实践深度融合，以规划智慧赋能《规划》高质量落地。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

本文字数：5539字

阅读时间：17分钟

作 者

朱伟，中国科学技术大学公共管理学院教授

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引 言

国务院日前印发的《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称《规划》），从顶层设计上对“十五五”时期我国应急管理工作作出系统部署。《规划》以高水平安全保障高质量发展为主题，以推动治理模式向事前预防转型为主线，勾勒出未来5年我国应急管理体系和能力现代化建设的清晰路径。

当前，我国自然灾害的极端性进一步加剧，大震巨灾也是随时可能面临的重大风险，同时安全生产面临的不稳定不确定因素依然较多，防范化解重大安全风险的任务依然艰巨。面对这样的形势，《规划》将高水平安全置于核心位置，强调的不仅是“不出事”，而且是“能扛事”“善治事”。通过系统优化、源头管控和技术创新，着力把风险化解在萌芽状态、把隐患消除在未发之时。

《规划》明确提出，到2030年，以事前预防为主的治理模式有效建立。推动治理模式向事前预防转型，是实现高水平安全的关键一环。事前预防，意味着把风险防控的关口前移，从源头上化解重大安全风险。“防”字当头，“韧”者长安，不能总做亡羊补牢的重复投入，而要练就未雨绸缪的硬功夫。把“防”字深深地楔入城市规划运行管理的每一个环节，正是《规划》所要传递的核心治理理念。

从城市规划视角来看，事前预防转型至少包含三个层面的深刻意涵：其一，将安全理念从末端处置前移到前端规划，在国土空间规划、城市设计、工程建设等环节就嵌入安全考量；其二，将治理重心从应急响应下沉到日常治理，通过常态化的风险排查和隐患整治防患于未然；其三，将技术手段从经验判断升级为智能研判，利用新一代信息技术实现对风险的早发现、早预警、早处置。

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坚实基础：风险隐患排查治理

《规划》在“突出风险源头管控，加快治理模式向事前预防转型”这一重点任务中，将健全源头管控机制、加强监测预报预警、提升本质安全水平、打造安全韧性城乡列为四个核心方向。风险隐患排查治理是源头管控的基石。

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建立全链条风险防控机制

《规划》明确要求，持续提高隐患排查质效，完善行业领域重大事故隐患判定标准，增强风险隐患排查专业性和穿透力，有效管控风险、消除隐患。同时强调，要强化风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，对重点行业、重点领域、重点场所开展常态化风险辨识评估，建立健全风险台账。

风险隐患排查不再是运动式的、突击式的，而是要走向制度化、常态化、专业化。对于城市规划工作而言，这意味着城市体检、城市风险评估等工作需要与应急管理体系深度对接。城市中每一处老旧管网、每一片高密度建成区、每一条生命线工程，都应当纳入风险台账，实行动态管理。

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“一件事”全链条专项整治

《规划》提出“一件事”全链条推动重点行业领域安全整治。“一件事”全链条，就是要打破了传统应急管理中“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化模式，要求构建覆盖风险识别、隐患排查、整改闭环、责任追溯的全生命周期治理体系。

以新能源汽车充电基础设施为例，这既是新业态发展的产物，也是城市公共安全的新风险点。《规划》将其纳入“一件事”全链条专项整治，正是要求从充电桩的规划选址、建设标准、运营维护到应急处置，形成完整的安全管理闭环。这对城市规划工作者提出了新要求：在编制各类专项规划时，必须充分考虑新兴风险因素，将安全标准前置到规划审批环节。

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从城市运行风险出发强化空间管控

《规划》提出“完善自然灾害综合风险空间管控制度”。落实这一要求，关键在于从城市运行风险的维度来审视空间管控。

当前，我国超大特大城市人口、资源等要素高度聚集，地铁运营里程大幅增加，城市桥梁隧道众多，地下管网体量庞大。一旦发生灾害，暴露在风险中的人口和资产规模极其庞大，风险排查必须做到全覆盖、无死角。《规划》提出的“加强自然灾害风险图、防治区划图等与国土空间规划的衔接”，正是要求将城市中每一处高风险区域都纳入空间管控的视线之内，从空间布局上降低暴露度。

我国早期建设的地下管网、桥梁等已进入老化运行期，在遭受极端天气冲击时，排水、供水、燃气、交通等生命线系统可能瘫痪失效。这就要求在空间管控中，不仅要查地面以上的风险，还要查地下空间的风险；不仅要查“看得见”的风险，还要透过系统耦合关系查“看不见”的链式风险。

《规划》要求“在产业转移、重大项目立项、重大工程建设等方面实施风险避让和灾害设防”，正是从源头化解高暴露性、高脆弱性问题的制度安排。加强部门联审联查程序，在空间规划编制中纳入灾害风险因素，实现“多规合一”背景下的安全共治，才能真正把“防”字楔入城市运行的全过程。

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关键举措：安全韧性规划

《规划》提出要“将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中”，这是将事前预防理念落实到空间治理层面的关键举措。安全韧性规划不再是城市发展的附加题，而是必答题。

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安全韧性的内涵与规划要求

韧性（Resilience）概念的引入，意味着城市应对灾害的能力不再仅仅取决于应急响应的快慢，更取决于城市系统在遭受冲击时能否维持基本功能、能否快速恢复，要求从城市空间布局、基础设施配置、防灾设施建设等层面，系统性地提升城市抵御风险的能力。

具体而言，安全韧性规划需要回答几个关键问题：城市的重要功能设施是否布局在安全地带？生命线工程是否具备冗余和替代能力？避难场所和应急通道是否覆盖了所有高风险区域？防灾设施是否与城市更新同步推进？这些问题的回答，都需要城市规划工作者深度介入。

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基础设施本质安全：城市生命线的韧性升级

提升本质安全水平是《规划》明确的重点方向之一。“本质安全”这一概念强调从源头上消除或降低风险，而非依赖附加的安全措施。在城市基础设施领域，这意味着要推动供水、排水、燃气、热力、电力、通信等城市生命线工程从“够用”走向韧性。

《城市更新“十五五”规划》同样强调要重点推进城市生命线的安全韧性建设，加快对燃气、热力、供水、排水、桥梁、管廊等关键系统改造升级，构建多水源保障和分布式能源系统。防灾设施是减轻灾害影响的“缓冲垫”。这些部署与《现代化应急体系建设“十五五”规划》形成了紧密的政策呼应。前者提供空间载体和工程抓手，后者提供制度保障和应急支撑。

从规划视角看，基础设施本质安全需要在多个层面发力：在空间布局上，重要基础设施应避开灾害高风险区，并保持必要的安全间距；在系统设计上，应构建多路径、多节点的网络结构，避免单点故障引发系统性崩溃；在建设标准上，应适度提高设防等级，为极端天气和超标准灾害预留安全余量；在运维管理上，应建立全生命周期的监测、评估和更新机制。

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规划建设与应急管理的深度融合

《规划》要求“完善重大项目风险评估论证和部门联审联查程序”，正是从制度层面打破这一壁垒，在规划决策的关键环节嵌入安全审查机制，实现从“建后再管”到“建前即防”的根本转变。

在制度设计层面，要将应急管理要求纳入国土空间规划编制、审批、实施的全过程。在空间布局层面，要推动基础设施的“平急两用”，既能降低建设成本，又能确保应急设施得到常态化维护保养，避免临阵磨枪的被动局面。在信息平台层面，要推动城市规划“一张图”与应急管理指挥平台的数据互通，实现跨平台共享，为风险评估、情景推演、应急决策提供统一、精准的空间底图。在实施更新层面，老旧小区改造、地下管网更新、海绵城市建设等更新项目，不应仅被视为工程问题，而应被纳入城市整体安全韧性提升的系统工程来统筹考量。

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重要手段：人工智能技术赋能

《规划》明确提出，以场景化应用需求为牵引，促进人工智能与应急管理深度融合。这是应对风险复合化、灾害链条化、城市系统耦合化挑战的必然选择。

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人工智能赋能应急管理的战略定位

“十五五”时期，我国应急管理面对的安全环境、风险结构与治理对象都在发生深刻变化。气候变化背景下极端天气事件明显增多，超大城市、城市群和关键基础设施网络的高度耦合，使局部风险更容易演化为区域性、链条化和系统性风险。一次强降雨可能同时涉及山洪、地质灾害、城市内涝、交通瘫痪、地下空间淹没、生命线工程受损等多重灾害；一次危化品事故也可能叠加人员伤亡、生态风险、区域疏散、供应链中断和社会恐慌等多重后果。风险越来越呈现为多源触发、跨域传导、系统耦合、链式放大等复合性过程。

面对这样的风险特征，传统依赖人工判断和经验决策的治理模式显然力不从心。《规划》将人工智能提升到战略高度，正是看到了技术赋能对于实现治理模式转型的关键作用。

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智慧应急的技术路径

《规划》提出，坚持集约高效原则，强化应急管理通用算力、智能算力一体化建设，统筹推进“久安”系列大模型底座建设，支持各地开发统一服务接口的应用场景。推动人工智能在企业端应用，加强高危环节异常行为风险感知及预警。这意味着人工智能赋能应急管理不是零散的技术应用，而是体系化的能力建设：

在感知层面，“十五五”期间将优化整合卫星遥感、5G通信、人工智能等新质科技生产力，启动实施国家重点研发计划专项，全面提升风险智能感知、监测、预警和处置等能力。空、天、地一体化自然灾害监测系统的建设，将实现对多灾种、灾害链的综合风险监测预警。

在研判层面，人工智能应急大模型的兴起，为应急管理的风险感知方式、知识组织方式、组织协同方式和制度运行方式带来深层变化。它不仅能提升应急信息处理效率，更能推动风险感知、情景推演、协同调度、公众沟通等关键环节的系统重构。

在指挥层面，《规划》要求积极探索人工智能、云计算等新技术应用，强化会商研判、应急指挥辅助决策支撑。这意味着未来的应急指挥将不再是依赖经验和直觉的决策，而是基于数据驱动和模型推演的精准决策。

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人工智能赋能城市规划与应急管理的融合

从城市规划视角看，人工智能技术赋能应急管理至少可以体现在以下几个融合方向：

第一，城市规划的风险模拟。利用人工智能对城市规划方案进行灾害情景推演，评估不同规划方案下的风险暴露水平和韧性表现，从而在规划阶段就优化空间布局。例如，利用AI模拟不同降雨强度下的城市内涝情景，指导海绵城市设施的布局和规模设计。

第二，城市运行的实时监测。通过物联网感知设备与AI分析平台的结合，对城市生命线工程、建筑结构、地质条件等进行实时健康监测，实现异常状态的早发现、早预警。这相当于为城市安装了“全天候体检系统”。

第三，应急资源的智能配置。利用AI对历史灾害数据和城市空间数据进行分析，优化应急避难场所、应急救援物资储备库、消防站等的空间布局，实现应急资源的高效配置。

第四，公众参与的智慧动员。AI技术还可以用于应急信息的精准推送和公众避险引导，形成全社会应急的格局。

只有坚持统筹发展和安全、统一创新与规范、兼顾效率与公平、强调人机协同而非机器替代，才能真正把人工智能应急大模型的技术潜力，转化为国家应急管理体系和能力现代化建设的现实能力。

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结 语

《规划》的出台，标志着我国应急管理体系建设进入了一个全新的阶段。以推动治理模式向事前预防转型为主线，不仅是应急管理领域的一次深刻变革，更是对国家治理体系和治理能力现代化的重要探索。

理念上，安全不应是城市发展的附加成本，而应是城市高质量发展的基础底座。将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中，意味着安全思维要从应急管理的末端前移到城市规划的前端。

方法上，风险隐患排查治理需要从运动式走向常态化，从碎片化走向全链条。城市体检、城市风险评估等工作需要与应急管理体系深度对接，形成发现问题、解决问题、评估效果的闭环机制。

技术上，人工智能等新一代信息技术为事前预防提供了前所未有的可能。从风险智能感知到情景推演，从辅助决策到精准动员，技术正在重塑应急管理的每一个环节。

路径上，安全韧性规划需要在城市更新中寻找抓手。老旧管网改造、海绵城市建设、生命线工程升级等，都是提升城市本质安全水平的重要载体。

站在“十五五”新起点，唯有将安全理念内化于心、外化于行、固化于制，才能持续提升城市安全保障能力。作为城市规划工作者，我们有责任也有能力在推动治理模式向事前预防转型的进程中发挥更大作用，将安全韧性融入每一份规划图纸、每一个建设项目、每一次城市更新，为建设更加安全、更具韧性的现代化城市贡献专业力量。

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