“十五五”统筹建立常态化防止返贫致贫帮扶机制研究

摘 要：“十四五”是巩固拓展脱贫攻坚成果的过渡期，“十五五”是过渡期结束后转向常态化帮扶的新阶段，统筹建立常态化防止返贫致贫机制就是着眼于中国式现代化建设的全局，把常态化帮扶纳入乡村振兴战略统筹实施，确保不发生规模性返贫。从理论逻辑角度，统筹隐含的是协调治理的理念，协调是统筹的目标。基于协调治理理论，过渡期后常态化防止返贫致贫机制是一个整体系统，关注其整体效益，从不同贫困性质问题的协调、不同反贫困阶段的协调以及政策间的协调理解这一重大政策。在统筹协调的帮扶治理体系下，过渡期后常态化防止返贫致贫机制应更好地对接中国式现代化与共同富裕要求，把托底与拓展、保护与发展、短期稳定与中长期发展统一在同一协调框架之中，在人群与区域分层分类的基础上，优化政策设计，实现精准帮扶。

关键词：协调治理；防止返贫致贫；防止返贫检测；欠发达地区

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，在发展中不断保障和改善民生，开展了一系列帮扶工作。在2020年取得了脱贫攻坚战的全面胜利，并把整个“十四五”作为巩固拓展脱贫攻坚成果的五年过渡期，保持主要帮扶政策总体稳定，确保在领导体制、工作体系、发展规划、政策举措、考核机制等方面实现平稳过渡和无缝衔接，成功守住了不发生规模性返贫的底线，使得脱贫基础更加稳固、成效更可持续。在过渡期收官之际，过渡期后如何在守护脱贫攻坚成就的同时应对未来发展挑战备受关注。党的二十届四中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》(以下简称《建议》)，提出了“统筹建立常态化防止返贫致贫机制，坚持精准帮扶，完善兜底式保障，强化开发式帮扶，增强内生动力，分层分类帮扶欠发达地区，健全乡村振兴重点帮扶县支持政策，确保不发生规模性返贫致贫”。“十五五”时期是过渡期结束后转向常态化帮扶的新阶段，不仅需要持续巩固过渡期取得的基础性成就，更需要进一步深化与升华，将“拓展”的层次进一步提高，以破解发展不平衡不充分的现实问题，为推进乡村全面振兴、实现共同富裕提供持续有力的制度支撑。

一、引言

在“十四五”过渡期，国家全面建立健全防止返贫致贫监测帮扶机制，既实现了底线坚守的关键突破，也为长效发展筑牢了制度根基。这一时期的帮扶体系以动态监测为核心支撑，纵向贯通中央、省、市、县、乡镇、行政村六级联动机制，横向整合民政、医保、教育、乡村振兴等多部门数据资源，建立农户自主申报、基层干部排查、部门筛查预警的多元识别渠道，形成覆盖监测识别、精准帮扶、风险消除的全流程闭环管理，从制度层面破解了“如何早发现、早干预返贫风险”的核心命题。政策供给持续优化升级，在产业奖补、就业扶持、医保补贴、公益性岗位等基础措施之外，逐步纳入防贫保险、应急帮扶、临时救助等补充手段，针对因病、因学、因灾、因意外等不同致贫返贫诱因精准施策，政策“工具箱”不断丰富完善。投入保障体系同步强化，并向160个国家乡村振兴重点帮扶县倾斜，持续补齐脱贫地区的交通、通信、医疗、教育等基础公共设施和公共服务短板，城乡融合发展的基础不断夯实。

“十四五”过渡期，帮扶成效显著，截至2025年9月，全国累计识别帮扶超过700万监测对象，稳定消除返贫致贫风险，成功守住了不发生规模性返贫致贫的底线。开发式帮扶导向鲜明，脱贫地区特色产业规模持续扩大，产业帮扶覆盖率大幅提升，通过完善联农带农利益联结机制，让脱贫群众深度参与产业发展、共享增值收益；就业帮扶力度持续加大，依托劳务协作、技能培训、岗位开发等多元举措，脱贫人口务工就业规模连年稳定在3000万人以上，就业成为脱贫群众稳定增收的核心支撑；脱贫地区发展质效稳步提升，农村居民人均可支配收入增加近40%，年均增速连续4年高于全国居民人均可支配收入增速，脱贫群众生活水平持续改善。从发展阶段来看，“十四五”过渡期的核心成就在于全面建立健全了防止返贫致贫监测体系。通过制度化、规范化的设计，实现对返贫风险的精准识别、快速响应和有效化解，这一体系成为巩固拓展脱贫攻坚成果的“压舱石”。但同时必须认识到，常态化帮扶仍处于起步探索阶段，下一步需在现有基础上持续完善常态化帮扶机制，强化脱贫地区内生发展动力，推动帮扶工作从“兜底保障”向“赋能提质”深度转型。

对照常态化的要求，当前的帮扶体系处于一种探索性与不确定性阶段。未来的帮扶对象，无论是与收入有关的低收入人口，还是与相对贫困关联的目标对象，在具体措施上要从产业、就业、人力资本建设、社会保障制度、农村基础设施和公共服务等方面提升帮扶效能；在战略保障上要基于脱贫攻坚期间的有效经验，从延续并优化组织体系、坚持精准帮扶方略、培育发展内生动力；从机制上要构建精准识别与退出机制、建立健全防止返贫致贫以及低收入人口的监测机制、强化能力培育机制等，以统筹建构综合帮扶机制。在欠发达地区帮扶机制优化方面，目前中国从不同视角、领域和层面制定实施了类型多样的区域政策，但统一规范的区域政策架构尚未形成，需要从组织管理、力量动员、动态调整、考核激励机制等方面推动欠发达地区帮扶由以往的运动式、超常规的帮扶机制转向制度性、常态化的帮扶机制。同时按照政策精细化、措施精准化的要求，既要把握不同特殊类型地区的共性特征，强化“统”的力度，加大政策资源等支持力度，又要细化“分”的举措，彰显不同类型的功能特色，以类型区为基本依据，构建全国统一规范、分类管理的区域政策体系。部分研究立足“地区—人群”协同视角，提出通过主体协同、信息共享、政策整合、力量统筹、社会参与等举措推进帮扶政策统筹落实，同时强调推进基本公共服务均等化，并通过户籍、土地、投资、人力资本等改革健全常态化帮扶机制。

在常态化的目标下，“统筹”隐含的是协调治理的理念，协调是统筹的目标。协调治理理论发展经历了多重叠加融合过程，最早是由协同学理论演化而来的，表示多个利益主体围绕政策目标进行博弈，他们的目标、权力关系由此形成一个复杂系统，必须以协调为基础才能形成治理合力。协调治理理论强调利益主体的整体性，既规定了系统的边界，也引致了治理行为，科学的分工配置且以此为基础进行权责划分、协调互动，能够提高系统运作效率。在中国反贫困事业的推进过程中，形成了脱贫攻坚统揽全局、跨部门联动、跨区域东西部协作、多主体参与、全社会协作、涉农资金县级整合等多种多样的帮扶协调治理，其中“协调”则是其中的核心逻辑。基层实践与学术研究中，基于不同研究视角与研究侧重，也提出或形成了协同治理、协作治理、合作治理、综合治理、整合治理、整体性治理等相关概念，这些概念在含义与战略层次上呈现一定的递进关系。

本文所界定的协调治理，是在更高战略层次与理论深度上突出统筹兼顾、综合发力的“全国一盘棋”理念，旨在过渡期后实现帮扶工作平稳推进与整体效益的有机统一，既体现区域与人群的全覆盖，又兼顾效率与公平，同时保障政策过渡的连续性与正当性。基于协调治理理论，本文通过对防止返贫致贫机制的政策演进与历史实践进行梳理，提出统筹建立常态化帮扶机制的基本要求和重点任务。

二、统筹建立常态化防止返贫致贫机制的必要性

“十四五”过渡期以来，脱贫地区与其他地区的发展差距、脱贫人口与全国农民收入差距持续缩小，但同时要看到统筹建立常态化防止返贫致贫机制的必要性：一是该机制是贯穿现代化进程的基础性工作，是推进中国式现代化发展的重要环节；二是需要分阶段推进帮扶，稳中求进，保持过渡期后帮扶政策总体稳定，以适应“常态化”要求；三是因病因灾等返贫致贫风险仍长期存在，需要常态化机制及时进行监测、发现、干预并帮扶以消除风险；四是保持体制机制衔接，以“先立后破”的原则防范因碎片化治理而出现系统性漏洞；五是强化政治优势，在“党管农村”的传统下拓展新的协调治理路径。

(一)推动中国式现代化进程的必然选择

“十四五”时期作为承上启下的关键过渡期，防止返贫致贫机制取得了有效成果：建立健全防止返贫动态监测和帮扶机制成功守住了不发生规模性返贫的底线；持续投入资金和资源推动各地特色种养、农产品加工与乡村旅游等产业提档升级；就业、财政、金融、土地、人才等帮扶政策力度不减反增；乡村振兴工作体系形成为衔接工作提供了坚实的组织保障。但深层次的挑战仍然存在：防止返贫致贫机制的制度化程度仍显不足，政策体系的系统性、稳定性仍有欠缺，仍未形成长效支撑；现有工作模式下资源投入规模较大，但其效率仍有提升空间，亟须在保证帮扶效果的前提下降低投入成本或拓展帮扶用途；现代化进程中风险的复杂性与不确定性带来更大挑战。在此情况下，常态化防止返贫致贫机制的统筹建立是对帮扶工作逻辑的优化调整，更是适配中国式现代化长远性的必然选择。前两个阶段的防止返贫致贫工作有着明确的时间节点与具体的阶段性目标，任务导向清晰且具有时效性，但从中央暂未设立新的时间期限来看，未来的防止返贫致贫工作不再为某个特定的时间节点服务，而是贯穿于整个现代化进程的基础性工作，“常态化”则是其核心属性。统筹建立常态化防止返贫致贫机制跳出了阶段性任务的局限，以长效化、系统化的制度设计应对长期风险，是立足中国式现代化全局的制度创新，更为现代化进程中守住不发生规模性返贫底线提供坚实保障，是推动共同富裕、实现高质量发展的必然要求。

(二)分阶段推进农村帮扶工作的必然取向

从历史演进来看，“统筹建立常态化防止返贫致贫机制”并非此阶段的权宜之计，而是我国反贫困工作进一步深化的必然收敛。改革开放以来，国家先以区域为核心单元推进减贫：

1986—2000年通过贫困县识别、“八七扶贫计划”和东西部协作，把政策资源集中投向基础设施薄弱、公共服务滞后的连片地区，优先修复面上短板，形成以区域开发带动减贫的基本格局；2001—2010年，中国贫困问题呈现新特征，扶贫工作转向“整村推进”，在县域之下细化到乡村层面的系统开发，配套产业扶持与劳务转移培训，推动区域扶持从“大块投入”过渡为“单元式治理”，治理对象更明确、流程更可操作，由此为常态化需要的标准化与程序化积累了经验；2011—2020年，进一步确立“连片特困地区”为主战场，在贫困县认定工作中引入连片特困地区的共性特征，同时扶贫工作进入“双轨并行、精准施策”的新阶段，叠加深度贫困脱贫攻坚与全国统一的对象识别与考核体系，区域政策的边界、对象与路径进一步清晰；进入2021年衔接过渡期，国家公布乡村振兴重点帮扶县名单，建立防返贫监测与帮扶机制，实施后评估与常态督导，将原本以摘帽为目标的战役式组织动员转换为以县域统筹、部门协同、流程闭环为特征的例行化管理框架，此后中央相继提出“谋划过渡期后具体制度安排”，“完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制”，“统筹建立农村防止返贫致贫机制和欠发达地区分层分类帮扶制度”，明确把阶段性政策成果沉淀为长期制度供给。

纵观四十年农村帮扶工作演进过程，相关帮扶政策始终围绕帮扶对象的需求，这也就决定了在消除绝对贫困目标完成、欠发达地区自我发展能力有待稳固的新阶段，必须以“统筹”的协调手段把分散于不同阶段、不同部门、不同尺度上的做法调整为一套可持续运行的常态机制。换言之，“常态化防返贫致贫机制”的提出，并非在既有框架外另起炉灶，而是在坚守不发生规模性返贫这一底线任务的前提下，着眼于促进乡村振兴战略全面推进、加快农业农村现代化进程、迈向共同富裕等长远目标，对相关政策进行拓展与优化，把脱贫攻坚阶段形成的“阶段性成果”转化为可复制、可递延、可调整的“协调性均衡”。因此，从政策演变的内在逻辑而言，在过渡期之后以统筹方式确立常态化机制，既是对以贫困治理为核心的长期治理经验的自然延伸，也是我国从全面小康迈向乡村振兴的新阶段中保持减贫成果稳定性的历史必要选择。

(三)防范应对客观存在的农村返贫致贫风险的必然举措

脱贫攻坚与过渡期取得了显著成就，但仍要清醒地认识到返贫致贫风险长期存在，罹患疾病、自然灾害、产业经营困难、就业不稳定、子女上学等各类风险都有可能导致返贫致贫，且存在相互叠加影响，一些脱贫群众收入不稳定、波动较大，对产业、就业等帮扶政策较为依赖。具体而言：其一，帮扶产业基础还不牢固，一些脱贫地区帮扶产业“小散弱”特征明显，产业链条不够健全，产业化市场化品牌化程度不高，同时部分帮扶项目资产管护还不到位，联农带农效果有限。受农产品价格不稳定等因素影响，部分帮扶产业出现经营困难，影响脱贫群众增收。其二，脱贫劳动力稳岗就业压力加大，当前我国就业形势总体稳中承压，传统吸纳就业大户需求尚未恢复。受外部环境影响，外贸等行业稳岗压力加大，脱贫人口就业空间受到挤压。脱贫劳动力总体文化程度不高、技能不强的弱点造成其就业岗位不稳定、社会综合保障不足等问题。其三，部分脱贫地区自我发展能力较弱，一些脱贫地区财政自给水平低，基础设施欠账多，公共服务保障弱，乡村人才缺乏，巩固拓展脱贫攻坚成果投入主要依靠衔接推进乡村振兴补助资金、协作帮扶资金等财政资金，依靠自身造血实现可持续发展的良性循环尚未形成，一些地方还存在工作松劲懈怠、政策执行走样变形等问题。因此，在这一层次下，常态化防止返贫致贫机制仍表现“兜底性”特质，防止返贫致贫仍是当前经济社会发展的基础任务及底线任务，也是重要任务，其需要通过常态化机制提高发展协调性、均衡性，促进共同富裕目标实现。

(四)解决帮扶碎片化、完善帮扶治理体系的内在要求

防止返贫致贫工作是涉及多要素协同的系统工程，绝非单一要素能独立支撑，其成效高度依赖各部门的协调配合。从当前的治理结构看，防止返贫监测､困难群体常态化帮扶与欠发达地区发展分属于不同条线管理，在政策目标､实施主体、资源分配上相对独立，导致在政策目标上缺乏统筹、在实施主体上各自为政、在资源配置上重复低效，甚至存在政策重叠与覆盖空白。尤其在低收入人口与防返贫监测领域，不仅目标对象高度重合，帮扶措施也存在同质化问题，未能形成层次化的政策梯度，还存在识别标准不一、数据库分立、帮扶措施分散等碎片化现象。“群体”与“区域”发展的高度关联性与当前分散化的治理格局形成张力，既制约政策制定的系统性，也降低资源的使用效能。过渡期后，帮扶工作将转为常态化阶段，帮扶工作的目标将从过去的“消除绝对贫困”升级为“扎实推进共同富裕”，帮扶机制也将从“超常规、运动式治理”转向“制度化、常态化治理”。面向新阶段，把防止返贫致贫机制作为反贫困治理的核心支柱，必然要求打破原有的孤立状态，构建相互衔接、互为支撑的有机整体，通过统筹协调，将防止返贫致贫的底线防控纳入统一制度框架，形成稳定可持续的长效协调治理格局。而同时，在现有顶层框架较为稳定的基础上，考虑到保持过渡期后帮扶政策的总体稳定，确保平稳过渡以及无缝衔接的需要，在原有的基础上进行调整与完善则是更为稳健的做法。因此，统筹建立常态化防止返贫致贫机制既是适应帮扶工作常态化转型的内在要求，也是顺应反贫困事业新发展阶段特征、推动治理模式现代化转型的必然选择，还是从运动式、超常规的帮扶机制转向制度性、常态化的帮扶机制的必然要求。

(五)协调不同帮扶方式､提升帮扶效能的必要路径

习近平总书记强调：“党管农村工作是我们的传统”。党的领导在“三农”工作中发挥着根本性、决定性作用。在脱贫攻坚时期，“五级书记抓脱贫攻坚”体现了中国特色社会主义脱贫之路的政治保证，是重要的领导机制与工作机制。在此基础上，在脱贫攻坚有效衔接乡村振兴的拓展下，发展出“五级书记抓乡村振兴”，强调长效推进乡村振兴。中央统筹、省总负责、市县乡抓落实的政治责任与工作路径形成主轴，使得在“大帮扶”格局下，统筹建立常态化防止返贫致贫机制具有承上启下的可行性与可操作性。强化纵向贯通与横向协同，在统一的目标和规则下，将专项帮扶、行业帮扶、社会帮扶重组，互补共生，能够形成政府引导、社会与市场协同的治理合力。通过这种协调方式的扩展，原本依赖阶段性动员的做法转化为常态化的制度协同，常态化的制度协同方向更一致、分工更明晰、责任更闭环，政策在不同区域、不同场景中可分层分类优化与迭代适配，从而降低治理摩擦、压缩响应时滞，提升资源配置效率与政策效力。“统筹建立常态化防止返贫致贫机制”以制度化协调保证政策同向发力，以协同化供给增强政策适配性和可持续性，为巩固拓展脱贫攻坚成果，守住“不发生规模性返贫”的底线，持续赋能乡村振兴提供稳定而高效的治理路径。

三、统筹建立常态化防止返贫致贫机制的基本要求

在经历过渡期后进入新阶段，平稳过渡并适度调整的常态化防止返贫致贫机制具有多方面的基本要求。具体而言，要基于协调人群与区域两类政策、协调城乡帮扶战略、协调风险防范与常规帮扶任务、协调保护性救助与发展性帮扶措施，以及协调政府与社会、市场等各方面帮扶资源等原则要求，推动多元主体围绕防返贫致贫目标形成治理合力。由此，“统筹建立常态化防止返贫致贫机制”本质上是要求以协调治理为逻辑中枢，通过方向统一、结构平衡的协调，把防止返贫致贫从“专项攻坚”转为“常态化运行”，把常态化帮扶纳入乡村振兴战略中统筹实施。

(一)协调困难人群与欠发达区域两类政策瞄准单元，促进帮扶精准化

脱贫攻坚以来，我国帮扶工作的瞄准单元从区域逐步精准到户到人，形成了涵盖区域、个体和群体的多层次、立体化瞄准机制，不断提升救助帮扶政策的高度精准性。过渡期以来，群体瞄准的范围不断延伸，类型得以细化，形成了涵盖低保边缘家庭、刚性支出困难家庭、脱贫不稳定家庭、边缘易致贫家庭等新的困难群体类型，并将其纳入困难群体的常态化救助帮扶覆盖范围内，为其提供多元化的救助帮扶措施。在区域瞄准方面，及时提出乡村振兴重点帮扶县等政策对象，并开展研究和谋划欠发达地区的常态化帮扶体系。

未来的常态化帮扶，区域倾斜的欠发达地区和帮扶对象之间也存在一定的替代性，原因是比较多的帮扶对象分布在欠发达地区。具体而言，在欠发达地区应该增强普惠性的政策，在一般地区要增强倾斜性的政策支持。即使在行业帮扶内部也要推动帮扶工作的主流化，即充分考虑一些落后地区、困难群体的承受性、包容性，考虑一定的区域倾斜和人群倾斜。在帮扶方式上既要有专项帮扶资金，专项帮扶发挥骨干作用、杠杆作用，也要发挥其他行业部门的行业帮扶作用。专项帮扶与行业帮扶、倾斜帮扶与普惠支持之间是互为条件的，在行业普惠充分的条件下专项帮扶的工作压力就要小一些。

过渡期后要进一步统筹区域瞄准和群体瞄准机制，充分考虑落后地区、困难群体的承受性，推动救助帮扶资源向欠发达区域和低收入人群倾斜，着力推动欠发达区域发展，缩小区域间相对差距。充分考虑不同实施单元、瞄准对象的差异化特征与需求，逐步完善、优化和升级帮扶政策目标及内容。欠发达地区的农业和乡村产业发展政策要尽量多采用普惠、封顶的政策瞄准机制，社会帮扶政策要向老幼残病等生理性脆弱群体倾斜，减少特惠性政策瞄准的行政成本。要创新区域间的帮扶机制和区域内的联农带农机制，提升帮扶产业的层次。

建议构建“区域差异化+群体包容性”的政策体系，分区制定政策框架：东部地区侧重完善养老服务、普惠性公共服务等民生保障，西部地区聚焦就业扶持(尤其是就近就业渠道拓展)、产业发展带动增收；针对粮食主产区等特定区域，在规模经营扶持政策中增设低收入群体利益联结机制(如优先雇佣､收益分红等)。强化政策精准适配，在农业社会化服务、基础设施建设等区域政策中，明确低收入群体的优先受益条款；将区域发展指标与低收入群体增收、能力提升等目标挂钩，避免政策资源向优势群体过度集中。建立动态调整机制，定期评估不同区域低收入群体的结构变化与需求差异，对低保、补贴等政策实施区域化动态校准。通过这种兼顾区域特征与群体包容性的政策设计，既能破解没有主次、不加区别导致的低效问题，又能确保低收入群体在区域发展中不被边缘化，真正实现政策红利的普惠共享。

(二)协调城乡发展政策，实施城乡融合的帮扶战略

随着城镇化的快速发展，城乡劳动力流动已经成为一种普遍的社会现象，需要在城乡融合的背景下开展救助帮扶工作。根据第七次全国人口普查数据，我国流动人口为3.76亿人，城乡流动人口在就业、教育、居住、医疗、养老等生计和发展需求方面呈现一系列新特征、新变化。原有的城乡分离的救助帮扶体系在供给层面仍有较大的差距，各地积极从城乡融合发展的视角谋划更具包容性的救助帮扶体系，新型城镇化和乡村振兴双轮驱动，形成城乡要素互通、资源共享、协同发展的救助帮扶新局面。在政策设计、资金投入和资源配置上，根据城乡人口的实际需求进行统一规划和部署，确保无论身处城市还是农村，困难群体都能享受到基本的生活保障和公共服务。一方面，要在城乡融合的视域下谋划帮扶工作，农村困难群体的一些需求和问题的解决方案可能在城镇，比如就业、一二三产业融合，许多“三保障”问题也可与当地的城镇建设相结合；另一方面，仍然要坚持对农村问题的优先考虑和倾斜支持，农村困难群体的需求很容易被忽略，要坚持政策的包容性。

未来，还应加大对西部地区特别是欠发达地区城镇化的发展支持。鼓励支持有条件有意愿的搬迁群众进城落户，从保障就业增收、完善配套设施、提升安置区社区管理服务水平等方面提高其融入城镇的能力。以城乡公共服务均等化为标杆，将大型易地帮扶安置区的后续帮扶发展作为过渡期的重点任务。进一步加大住房保障力度，将进城务工人员、进城陪读家庭等具有租房需求的群体，逐步纳入城镇的住房保障体系内，扩大城镇公租房、保障性租赁住房、租赁补贴等对农村困难群体的覆盖范围。

(三)协调风险防范与常规帮扶，实现从治贫到防贫的转变

相对于脱贫攻坚时期的“确定性”而言，返贫致贫风险范围的开放致使常态化防止返贫致贫机制具有明显的“动态性”。在社会结构与人口流动愈加复杂等因素的影响下，部分脱贫人口可能因灾、因病、因学或市场波动等重新陷入贫困。因此，过渡期后的统筹就是要将风险防范更深入地纳入常规帮扶，实现从“确定性”的治贫到“动态性”的防贫转变与常态化。当前，过渡期加强了以风险管理为中心的防止贫困的体系建设，实现了突发风险的防范监测与常规救助帮扶相辅相成、相得益彰。为确保脱贫成效持续稳定发展，各地依托原有的扶贫建档立卡信息系统，普遍建立并全面实施了防止返贫监测和帮扶机制。与此同时，民政部积极推进全国低收入人口动态监测信息平台建设，目前全国低收入人口动态监测平台监测对象超过八千万人，涵盖了常规救助对象、易返贫致贫人口等困难群体。以预防为主的动态监测能够及时发现并确保群众之“困”得到回应，从而预防和化解潜在的风险，规避因响应滞后产生的不利影响。

过渡期后仍需进一步发展预防和化解风险的工作理念，将防返贫机制和监测机制常态化，在逐步实现监测帮扶机制的衔接并轨基础上，持续优化监测对象和范围、监测方式和程序，形成一体设计的新的城乡低收入人口等困难群体常态化监测、救助与帮扶机制，构筑好防止返贫的“防火墙”，坚决守住不发生规模性返贫的底线。支持建立困难村社区发展帮扶基金，以财政帮扶资金为“种子基金”，多渠道筹措资金，形成政府、企业、社会组织和其他社会力量参与的多元化投入格局，从降低和分担成本、减少风险的视角出发，统筹将社区发展帮扶基金用于解决村庄的“小微”和临时性的民生困难问题，实现“小困难不出村”。在各地广泛实践的防返贫保险基础上，规范完善防返贫保险的各个环节的政策设计，应对意外伤害以及现行政策性保险之外的农民生计风险，可将防返贫保险和政策性农业保险进行结合，欠发达地区可将帮扶资金用于防返贫保险等综合性保险项目。

(四)协调保护性救助政策与乡村振兴发展性政策，实施分层分类救助帮扶

扎实推进共同富裕，需要推动更多的困难群体迈入中等收入行列，激发困难群体的内生动力，鼓励有劳动能力的困难群体勤劳致富。因此，过渡期以来，着眼于现代化国家建设和共同富裕的长远目标，进一步统筹保护性救助与发展性帮扶政策，从过去回应绝对贫困的生存型政策逐步向回应更多较低和次低收入群体的发展型政策转变。在解决当前生计的保护性救助政策基础上，拓展诸如支持自力更生的发展性政策、预防性质的风险应对措施以及服务型的救助帮扶政策，降低困难群体的成本、支出和风险，提升其劳动技能和劳动条件，为困难群体增收致富拓宽发展空间和发展机会。过渡期以来，各地围绕分层分类救助帮扶展开了一系列富有成效的探索实践，例如，黑龙江省同江市推动社会救助由“保生存”向“保基本、防风险、促发展”拓展，构建“1+X+N+1”的城乡救助帮扶体系，实现城乡低收入人口和防返贫监测对象“不同圈层、不同措施”“同一圈层、不同方式”常态化救助帮扶衔接。

目前的低收入人口的范围较窄，也未开展实质性排查。过渡期以后，应优化过渡期后帮扶政策的目标群体，将发展性低收入困难群体纳入乡村振兴帮扶政策的支持体系。保持现有社会救助类政策基本不变，逐步将低保标准适度提升到“基本生活保障”水平，逐步优化调整政策对象，将低保对象和低保边缘对象进行精准分类，特别关注一些事实困难群体。优化欠发达地区和低收入人口的社会福利政策支持。支持农村劳动力和农民工通过职工养老保险和灵活人员就业保险等方法提升养老保险水平。加大欠发达地区的高龄补贴水平，建议针对儿童、妇女等特定群体，制定相对普惠的社会福利补贴政策。未来的救助帮扶政策还需充分考量区域差异性、人群特殊性和包容性设计。例如，高龄补贴政策应兼顾区域人口结构差异，对东部高龄人口集中区加大供给力度，对低龄人口占比高的地区优化资源配置；养老保险制度需针对青藏高原等特殊区域放宽领取条件，进行适配性调整。

(五)协调政府与社会、市场各方面的救助、帮扶和发展资源，提升帮扶效能

在过去的帮扶工作中通过龙头企业认定和支持、定点帮扶、光彩事业、“万企帮万村”、扶贫车间等政府计划，各类企业积极参与农村帮扶工作。一些企业专门成立了扶贫基金会、乡村振兴基金会，实现了政府、社会、市场等多方救助帮扶资源的优化配置。各类社会组织也充分发挥资源调动、专业服务、社会网络等方面的特长。过渡期不少地区通过汇聚救助帮扶“资源池”，织密织实救助帮扶网络；民营企业借助“万企兴万村”平台开始转向助力乡村振兴和区域经济发展；在东西部协作框架下各类企业对西部劳动力就业、资源开发和产品销售发挥了重要作用。

过渡期后要构建政府主导、市场和社会有效参与的帮扶机制。常态化救助帮扶工作具有显著的跨界性特征，涉及诸多领域和主体，政府与社会、市场力量的有机结合，能够统筹各类救助帮扶资源，形成强大合力。要充分吸收脱贫攻坚及过渡期以来形成的跨地区、跨部门、全社会广泛参与的救助帮扶机制，以政府的主导作用为基础，通过厘清乡村振兴、民政、医疗、教育等各政府部门以及社会组织、企业和个人等多元主体的职责与定位，明确政府、社会、市场等不同主体的作用与功能，通过动员协调各社会主体参与救助帮扶工作，充分发挥市场主体、社会主体在常态化救助帮扶中的相对优势，形成多元主体参与的帮扶格局。

四、统筹建立常态化防止返贫致贫机制的重点任务

统筹建立常态化防止返贫致贫机制，是一项事关现代化建设全局､事关农民群众切身福祉的重要制度安排。要贯彻落实《建议》有关部署要求，抓好常态化防止返贫致贫各项工作，确保党的强农惠农富农政策真正惠民生、得民心。具体而言，一是提高监测帮扶的时效性、精准性，提升防止返贫致贫监测体系效能；二是实施常态化精准帮扶，分层实施分类救助帮扶；三是支持欠发达地区加快发展，持续对欠发达地区予以长期倾斜帮扶。

(一)提高监测帮扶的时效性､精准性，提升防止返贫致贫监测体系效能

“未贫先防”的目标要求帮扶工作需要从事后治理转向事前预防，前置性与系统性逻辑明确今后常态化防止返贫致贫机制的重点任务首先在监测。从已经启动的防止返贫致贫监测机制来看，该机制以“两不愁三保障”为核心指标。在过渡期通过提前识别返贫致贫风险人口实施针对性帮扶，筑牢不发生规模性返贫致贫的底线达到了显著效果，过渡期后应长期延续并持续完善。因此，在过渡期后，常态化防止返贫致贫监测应更加注重时效性与精准性，科学精准确定帮扶对象，并定期动态调整，对一些遇到重大疾病、因自然灾害等突发困难的农户要早发现、早干预、早帮扶，精准识困并及时纾困。

从目标定位来看，常态化防止返贫致贫监测具有明确的刚性标准，即以“不发生规模性绝对贫困”为底线，保障发展水平较低群体的基本生存发展需求。这一底线基本延续2020年国务院扶贫开发领导小组《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》和2021年中央农村工作领导小组《关于健全防止返贫动态监测和帮扶机制的指导意见》，将防止返贫致贫监测范围定位于人均可支配收入低于国家扶贫标准1.5倍的家庭以及刚性支出明显超过上年度收入和收入大幅缩减的家庭，同时各省(自治区、直辖市)综合本区域物价指数变化、农村居民人均可支配收入增幅和农村低保标准等因素，合理确定监测范围。从对象来看，过渡期内返贫监测和帮扶对象拓展到全体农户，监测对象和范围从局部向整体的转变已有巩固与提升之意，但面对下一步统筹常态化防止返贫致贫机制的更高要求，监测对象仍需进行拓展，精准识别、有效监测以更好对接返贫致贫风险防范的无边界状态。从内容来看，现有的监测机制已经实现了对脱贫人口的生活状况、收入变化、健康状况、就业等方面的实时监测，取得了较好的成效，仍需延续。但聚焦“两不愁三保障”和饮水安全等的底线要求，下一阶段的常态化要求仍显过低，仍需综合考虑农村居民人均可支配收入水平和农户家庭财产状况、刚性支出之外的情况，如子女教育日常支出、家庭赡养情况、就业务工稳定性等经济社会发展和生活成本变化等方面内容。从主体来看，防止返贫致贫监测的主要责任在于政府、企事业单位、社会组织等，在政府各部门作为监测风险的主要力量需要持续投入加强的前提下，应充分调动市场和社会主体的参与，改变单纯或基本依靠政府资源的状况，打造更多元的主体协同监测格局，减轻基层负担。从程序来看，发现响应、评估核查、落实帮扶、动态监测等监测阶段具有一定的科学性与有效性。在此基础上为更精准、统一地应对下一阶段常态化防止返贫致贫任务，要全面统筹四个阶段性程序。要完善农户自主申报、基层日常排查、部门大数据预警等发现机制，防止出现盲点，要由基层统一开展入户核查、数据采集、信息比对和综合研判，促进跨部门数据共享，让数据多跑路、基层干部群众少跑腿，还要加强帮扶对象动态管理，完善帮扶政策退出的条件、程序和办法，符合条件的及时退出。

(二)优化“地区—人群”分层分类帮扶政策体系，实现精准帮扶

目前，中国长期反贫困实践已经构建了“地区—人群”双轨并行的精准施策体系，着力推动区域发展与个体帮扶深度融合。而过渡期后要进一步统筹地区瞄准和群体瞄准机制，充分考虑落后地区、困难群体的承受性，推动救助帮扶资源向欠发达地区和低收入人群倾斜，着力推动欠发达区域发展、缩小区域间相对差距。在“地区—人群”二维框架中，低收入人口等困难群体与欠发达地区呈现深度耦合性：低收入人口等困难群体具有“收入偏低、发展能力受限、对保障及增收需求迫切”的特征，与欠发达地区“发展水平滞后、创新要素流失、发展条件薄弱”的现实高度呼应，形成“地区短板—人群困境”的相互交织。需注意的是，其他地区也存在少量低收入等困难人口，欠发达地区同样有发展水平相对较高的群体，这些人群与其他地区一般人口均可能因市场风险､突发冲击等，滑入“低收入”甚至贫困范畴，凸显动态监测与全域帮扶的必要性。

要充分考虑不同实施单元、瞄准对象的差异化特征与需求，逐步完善、优化和升级帮扶政策目标及内容。在帮扶精准化的目标下，把开发式帮扶作为重中之重，推动开发式帮扶政策和兜底保障政策精准高效。同时还要统筹协调好中央和地方、专项救助帮扶政策(如民政部门社会救助兜底帮扶政策､农业农村部门财政帮扶政策等)与各个行业部门帮扶的关系，发挥好行业部门帮扶的专业性，提升其对困难群体的包容性。发挥好中央专项帮扶政策的核心骨干作用，同时要积极鼓励地方和各行业部门的帮扶创新(图1)。

常态化精准帮扶的效能根基，在于构建全维度､闭环式的精准施策体系，实现政策供给与帮扶需求的精准匹配。“地区+人群”双轨并行模式既立足欠发达地区资源禀赋，通过产业培育、基础设施升级等举措激活区域内生发展动力，又聚焦易返贫致贫对象的基本生活诉求，以社会保障制度筑牢民生底线。这种“人群帮扶中嵌入区域考量，区域发展中锚定个体需求”的协同逻辑，成为精准施策的核心框架。在政策衔接层面，通过资源配置的精准倾斜实现效能最大化，如中央财政将低保补助资金重点投向保障任务重、财政基础弱的区域，既满足困难群体兜底需求，又兼顾区域发展不平衡问题。同时，构建“普惠+倾斜”的双重政策供给路径：普惠性政策聚焦农业社会化服务等公共服务均等化，降低识别成本与误差；针对性政策则依据不同群体特征精准发力，强化对欠发达地区低收入人口的产业支持和教育资源倾斜，为突发困难群体提供及时社会救助。此外，从传统人力资源支持向人力资本开发深化，通过系统性教育扶持与职业技能培训提升帮扶对象发展能力，为精准帮扶注入长效动能，推动从“输血”向“造血”转变。

常态化帮扶以精准识别为前提，以劳动能力状况为核心划分标准，结合困难程度与致贫类型，构建差异化帮扶体系，其中开发式帮扶是激发内生动力的关键抓手。其核心逻辑在于根据帮扶对象的实际条件匹配适宜政策，实现“扶需对位”。针对有劳动能力的群体，开发式帮扶作为中国减贫特色经验，聚焦产业、就业与能力提升构建赋能体系。产业帮扶坚持因地制宜原则，结合地方资源禀赋开展科学论证，培育特色种养、乡村旅游等优势产业，避免“一窝蜂”发展引发的市场风险，通过完善联农带农机制让帮扶对象深度融入产业链，并建立以奖代补、以效定补等激励机制，激发其参与热情。就业帮扶采取“外出务工+就近就业”双向发力模式，依托劳务协作机制实现点对点输出，同时开发生态护林员、村级服务等公益性岗位，在小型工程中推广以工代赈，吸纳弱劳力、半劳力就地就业，同步开展针对性技能培训提升就业竞争力。对于易地搬迁群体，通过产业配套、就业对接、社区融入等后续扶持措施，确保其“稳得住、有就业、逐步能致富”。针对无劳动能力的困难群体，以“保基本、兜底线、救急难、可持续”为原则筑牢社会保障网，全面落实最低生活保障、特困人员救助供养等政策，对符合条件的对象实现“应保尽保、应救尽救”。针对因病、因灾等突发情况及时给予专项救助与临时救助。同时持续巩固“两不愁三保障”及饮水安全成果，通过教育资助杜绝因学致贫，依托医保补贴、大病保险、医疗救助等多重保障减轻就医负担。加强住房安全动态排查与危房改造，确保基本生活无虞。在此基础上，通过网格员常态化走访、“一对一”结对帮扶等方式强化人文关怀，及时掌握生活需求并提供暖心服务，构建“物质保障+情感支持”的全方位帮扶格局，让兜底保障更有温度。

(三)支持欠发达地区加快发展，持续对欠发达地区予以长期倾斜帮扶

欠发达地区是防止返贫致贫工作的主阵地，在过渡期国家确定了160个乡村振兴重点帮扶县，各地也确定了一些省级乡村振兴重点帮扶县，给予集中支持。过渡期后要继续对欠发达地区予以长期帮扶，中央和省分级负责，分层分类帮扶欠发达地区，助力发展富民产业和县域经济，改善农村基础设施和基本公共服务，缩小城乡区域发展差距，夯实防止返贫致贫机制的基础。

对于欠发达地区，主要是针对其欠发达程度和不同类型建立分层分类帮扶制度，实现差别化帮扶政策。从区域维度看，以总体发展水平为关键特征，将地域划分为“欠发达地区”与“其他地区”。欠发达地区在经济总量、财政实力、居民财富积累等方面，与其他地区存在显著差距，同时面临人力资本持续外流、设施农业与规模以上工业企业发展动力不足等现实挑战。这种结构性差异决定了常态化帮扶必须建立分层分类的精准支持体系。县域作为承上启下的关键单元，因其要素相对完整、功能较为齐备，自然成为帮扶政策落地的核心载体。在制度设计上，需构建国家重点帮扶县、省级重点帮扶县分级负责的帮扶格局：国家层面聚焦国家级乡村振兴重点帮扶县，对革命老区、民族地区、边疆地区及重点生态功能区实施政策倾斜，筑牢宏观帮扶底线；省级层面则结合区域实际划定省级重点帮扶县，将需要接续支持的脱贫县优先纳入，通过统筹省内资源承担主体帮扶责任，国家再对中西部省份给予差异化支持。这种分层施策的模式，既尊重了区域发展的客观差异，又通过责任分级确保帮扶政策的连续性与稳定性。

欠发达地区常态化帮扶的核心目标是推动欠发达地区从“外部输血”向“内生造血”转型，围绕产业、要素、基础、机制四个维度精准发力，将资源优势转化为发展优势。一是产业振兴是增强欠发达地区内生动力的根本抓手。立足各地生态、文化、旅游等资源禀赋，培育壮大县域主导产业，通过建设现代农业产业园、农业产业强镇等载体，推动特色种养、农产品加工、乡村旅游等产业集群发展。在跨区域协作层面，深化东西部协作与定点帮扶机制，推动发达地区产业梯度转移，鼓励欠发达地区承接符合本地资源条件的产业项目，通过“飞地经济”“产业链共建”等模式实现资源互补。同时落实“巩固、升级、盘活、调整”要求，对现有帮扶产业分类指导，延伸产业链条、提升价值链水平，通过订单生产、股份合作等联农带农机制，让区域产业发展与农户增收深度绑定。二是要素短缺是制约欠发达地区发展的主要瓶颈，需通过常态化政策倾斜补齐短板。在财政金融支持上，提高一般性转移支付力度，扩大脱贫人口小额信贷覆盖面，推广随贷随用的灵活信贷产品，对新型农业经营主体给予定向信贷投放。在人才支撑上，实施乡村产业振兴带头人培育“头雁”项目，开展订单式技能培训，通过医疗、教育人才“组团式”帮扶和科技特派团选派，引导优质人才资源下沉。在土地政策上，优先保障产业发展与基础设施建设用地需求，探索集体经营性建设用地入市等盘活土地资源的路径，为区域发展提供空间支撑。三是基础设施与公共服务滞后是欠发达地区发展的突出短板，需通过持续投入实现提质增效。在基础设施建设上，优先布局产业发展急需的道路、供水、通信、冷链物流等设施，推进高标准农田建设与农田水利设施改造，完善农村寄递物流体系。在公共服务供给上，构建“县城—镇区—中心村”多层级服务体系，重点提升教育、医疗、养老等基础服务质量，通过“雨露计划+”等行动强化人力资本培育，打破贫困代际传递链条。这种基础升级不仅能直接改善民生质量，更能降低产业发展成本、增强要素集聚吸引力。四是防止“等靠要”思想滋生是常态化帮扶的重要课题，需建立健全激励约束机制。通过设立以工代赈、公益性岗位、积分奖励等以奖代补、以效定补等方式，引导欠发达地区群众主动参与帮扶项目，让勤劳致富者获得更多政策红利。完善重点帮扶县统计监测、定期评估与动态调整机制，将产业发展成效､农户增收幅度等作为政策调整的重要依据，对成效显著的地区给予正向激励，对帮扶不力的及时优化措施。同时通过宣传自立自强典型、开展技能竞赛等方式强化“志智双扶”，培育群众主动发展的志气与能力。

五､结语

在中国式现代化进程中，发展不平衡不充分仍是长期约束，区域差异、结构性脆弱与周期性冲击交织，使防止返贫致贫的短板具有持续性与反复性。由攻坚向常态转换，意味着治理目标从“减存量贫困”转向“常态化风险防范”。因此，在过渡期后特别是“十五五”期间，以统筹协调的治理理念进行常态化的制度设计来巩固与拓展既有成效，既是守住“不发生规模性返贫”底线的必要选择，也是把阶段性经验沉淀为可复制、可迭代制度供给的应有之义。该机制的要旨不止于“防止”，更在于“拓展”——拓展协调边界、延伸政策链条、完善实施规则，使治理效能从集中动员走向程序化、分层分类与长期可持续。

统筹协调的治理理念与治理体系，既可作为行动机制又可被视为目标状态，包含了过渡期后防返贫、欠发达地区和低收入人口等不同方面帮扶工作的统筹协调：一是对不同性质困难问题的统筹协调，主要指欠发达地区与低收入等困难人群困难问题解决方式的统筹协调；二是对不同阶段帮扶的统筹协调，即在政策过渡与衔接过程中，既要求平稳又要求适度调整的协调；三是政策之间的统筹协调，多层次多方面防止返贫致贫政策的协调。常态化防止返贫机制是一个整体系统，“十五五”期间要更多关注整体效益，以稳定和优化完善帮扶体制机制和政策体系为目标，以提升监测体系效能､支持欠发达地区加快发展步伐及精准分类帮扶为重点任务，通过治理手段形成资源整合、持续有效、政策协同的治理闭环。从统筹协调的治理视角来理解并塑造“统筹建立常态化防止返贫致贫机制”，具有明确的理论阐释价值与实践指向意义。

“十五五”期间，统筹协调的常态化防贫机制仍需在更广阔的理论与政策视域中持续拓展。统筹协调的帮扶治理体系需要吸纳适应性治理、政策工具组合、绩效与财政规则、空间与区域政策等多元视角，推动制度供给与地方实践的双向联动。在治理技术层面，需要提升数据治理与规则执行的一致性，促进标准、流程与评价的迭代升级。在战略目标上，应更好地对接中国式现代化与共同富裕要求，把巩固与拓展、保护与发展、短期稳定与中长期发展统一在同一协调治理的框架之中。通过持续的制度完善与协调扩展，“统筹建立常态化防止返贫致贫机制”成为稳定与促进并进的关键抓手。

作者：中国农业大学人文与发展学院教授左停、中国农业大学人文与发展学院博士生杜岚、中国农业大学人文与发展学院博士生刘佳璇。

来 源：南京农业大学学报（社会科学版）、农业农村现代化微信公众号

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