刘锋：万亿家政市场“大而不强”：统一治理体系亟待破题

刘锋系中财绿金院首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事

转载自《财新》观点专栏 2026-7-28

必须让专业成为标配，让信用成为通行证，让“持证上岗、有案可查、有标可循”成为行业铁律

中国正在经历人类历史上规模最大、速度最快的老龄化进程。根据国家统计局2025年全国1%人口抽样调查数据，2025年末中国60岁及以上人口已达32338万人，占全国人口的23.0%，其中65岁及以上人口22365万人，占15.9%。与此同时，全国失能、半失能老年人已突破4500万。而专业养老护理员持证人数仅50万，与实际需求缺口高达550万；每年近千万新生儿出生，对母婴照护、育儿嫂的需求持续高涨。多重因素叠加，中国家政服务业市场规模迅速逼近1.3万亿元。艾媒咨询数据显示，2025年中国家政服务市场规模已达12847亿元，预计2027年将进一步增长至13855亿元；从业人员超过3000万人。这一领域无疑已成为服务业消费升级和内需扩张的重要支撑极。

　　然而，规模狂飙的背后，一个令人尴尬的现实是：需求井喷，供给却严重“掉链子”。消费者普遍面临“找人不难，找好人难”的困境，服务收费年年攀升，但服务质量、专业水准和道德操守却屡屡令人失望：花高价请来的月嫂，连基本的婴儿抚触和急救常识都欠缺；聘请的养老护理员，对老人用药和翻身护理一窍不通；更令人不安的是，医院里的护工大多没有统一资质，管理归属混乱，服务质量全凭个人良心。据行业调研，2025年家政服务投诉中，68%集中在“服务不达标”“临时爽约”等问题。这种状况不仅让亿万家庭“不敢用、不放心”，更严重制约了家政服务业作为经济新增长点的潜力释放。

供需错位的根源：专业缺失与信息黑洞

　　为何市场火爆却依然“一工难求”且“投诉不断”？核心原因可归结为两个维度。

　　第一，专业训练几乎空白，职业素养严重不足。 目前中国家政从业人员中，接受过系统职业培训的比例极低。从年龄结构看，40至55岁人员占比达68%，30岁以下仅占11%；学历方面，初中及以下学历者占53%，大专及以上仅为10%。多数所谓的“培训”不过是几天速成，内容脱离实际，更谈不上职业道德和法律责任教育。从业人员持证率仅38%。反观菲佣，其输出前需经过菲律宾家政学院至少216至240小时的标准化课程，涵盖婴幼儿护理、老年人照护、家政管理、应急处理等240余项技能，操作规范如五星级酒店标准。这种专业差距直接导致消费者愿意为菲佣支付更高溢价，因为“专业值这个价”。

　　第二，信息严重不对称，信用机制缺失。 这是比专业缺失更致命的系统性缺陷。雇主与服务人员之间隔着“信息黑箱”：消费者无法核实服务人员的真实身份、过往服务记录、奖惩情况、健康状态乃至犯罪背景；而服务人员也无从了解雇主的真实诉求和家庭环境。一旦发生纠纷，双方各执一词，既无监控记录可查，也无第三方评价可依，最终只能不了了之。这种“无案可查、无标可依、无责可追”的状态，使得劣质服务难以被市场淘汰，诚信从业者也得不到正向激励。

　　更令人忧虑的是，当前行业主流仍是“中介制”。目前全国超200万家政企业中，90%为个体户或小微企业，员工制企业占比不足15%。家政公司一次性收取介绍费，既不承担对服务人员的持续培训和管理责任，也不对服务质量负责，从业人员无底薪、无社保，流动性极高，“跳单”“私单”频发。这种模式下，中介机构没有动力投入培训、建立标准、完善售后，整个行业陷入低价竞争、低质服务的恶性循环。

构建统一治理体系：四根支柱缺一不可

　　要扭转这一局面，仅靠企业自律或零星政策远远不够，必须从国家战略层面构建一套覆盖准入、培训、信用、监管、追溯的统一治理体系。具体而言，应着力打造四根支柱：

　　第一，成立全国性家政服务行业协会，承担行业自律与标准制定职能。 协会应由政府主管部门指导，吸纳头部企业、培训机构、法律专家和消费者代表共同组成。其核心职责包括：制定服务分类标准（如养老护理、母婴照护、家务服务、医院护工等）、职业道德准则、争议调解规则，以及发布行业白皮书和风险提示。协会还应建立全国统一的投诉举报平台，定期公布行业红黑榜，让自律成为行业底色。

　　第二，对所有家政中介机构实施资质认证与分级动态管理。 不能任由任何个体或小门店随意挂“家政公司”招牌。应建立准入门槛，根据注册资本、培训能力、服务合同规范性、投诉处理记录、售后服务保障等指标，将中介机构划分为不同等级，并向社会公开。低等级机构限制其业务范围，连续违规者吊销资质。此举将倒逼中介机构从“一锤子买卖”转向长期品牌经营，真正承担起对服务人员的筛选、培训和跟踪管理责任。

　　第三，全面推行服务人员“持证上岗”与“一人一档”终身信用档案。 这是整个治理体系的核心环节。所有从事保姆、月嫂、育儿嫂、养老护理员、医院护工等岗位的人员，必须通过统一组织的标准化技能考核和职业道德考试，获得全国统一编号的执业资格证书，方可上岗。2025年至2027年，家政服务行业年度培训计划为150万人次，包括补贴性职业技能培训90万人次。同时，依托现有的全国家政服务信用信息平台，为每位从业者建立终身唯一的电子信用档案。截至2025年3月底，该平台已收集2万余家企业的信用信息、1670余万条家政服务员的信用信息，访问量超过2.3亿次。档案应涵盖实名身份信息、健康证明、培训记录、技能等级、过往服务评价、奖惩记录（含违规行为）等。商务部正推行电子版“居家上门服务证”，消费者通过手机扫描二维码，即可实时查询该人员的全部信用记录，真正做到“扫码即知、信用随人”。

　　第四，建立覆盖服务全流程的质量追溯与投诉闭环机制。 从合同签订、服务过程到纠纷处理，必须有明确的记录和追溯手段。鼓励引入服务过程关键节点拍照打卡、雇主实时评价等数字化工具。目前家政服务线上平台渗透率已达70%。一旦发生服务质量问题或道德风险（如虐待老人、给婴儿喂安眠药等），消费者可通过统一平台迅速投诉，平台应在规定时限内响应并启动核查。核查属实的，违规行为记入个人信用档案，严重者列入行业黑名单，终身限制从业；同时，对涉事中介机构也进行连带追责，倒逼其加强审核和日常监管。

政策落地需制度保障，更需全民共识

　　事实上，国家层面已有部署。2026年7月，商务部等9部门印发《关于促进家政服务业高质量发展的若干政策措施》，从加大对家政企业支持力度、鼓励制度创新实践、强化职业技能培训、健全信用信息平台体系、夯实行业发展基础等5个方面提出19条政策措施。但政策善意要转化为百姓可感的高质量服务，关键在“真落实、硬约束”。笔者建议，将家政服务业统一治理体系建设纳入国家“十五五”服务业专项规划，明确时间表、路线图和责任部门，避免运动式整治或“九龙治水”。

　　同时，需加大财政和税收支持。对实施员工制、建立培训体系、接入信用平台的企业给予税收减免或财政补贴；对参加标准化培训并取得证书的从业人员，提供培训补贴和职业晋升通道。此外，应借鉴菲律宾、日本等国家的成熟经验，如日本毫无经验的从业人员需经过至少3个月的专业培训并获得相应资格证书方可上岗。引进国际认证体系，并与国内标准融合，提升整体专业水平。

结语：让家政服务业成为经济高质量发展的新支撑

　　家政服务业不仅是民生工程，更是经济工程。它一头连着亿万家庭“一老一小”的刚性需求，另一头连着数千万灵活就业人员的生计，同时还承载着释放城市服务消费潜力、创造高质量就业岗位的战略使命。家政服务消费普及率已达81.69%。据测算，到2030年，中国家政服务市场规模有望突破2.5万亿元甚至3万亿元，带动就业超过5000万人。

　　然而，这一切的前提是：必须让专业成为标配，让信用成为通行证，让“持证上岗、有案可查、有标可循”成为行业铁律。

　　只有建立起统一、透明、可追溯的治理体系，才能让每一个家庭安心托付，让每一位从业者体面劳动，才能真正将万亿级的潜在市场转化为拉动内需、改善民生的强大动力。这不仅是对数亿消费者的交代，更是对中国服务业现代化进程的必然要求。■