专业文章丨 国务院新规对出海格局的影响

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（本文转载自北京市京师郑州律师事务所）

引 言

2026年7月1日，我国首部对外投资领域的行政法规——《国务院关于对外投资的规定》（国务院第837号令，下称“新规”）将正式生效。这标志着中国对外投资管理体系从以部门规章为主，迈入了更高层级的行政法规统摄新阶段，其法律效力和权威性显著提升。新规的出台，并非意在收缩或抑制中国资本“走出去”的步伐，而是旨在通过更高位阶的法律制度，系统性地引导、规范和保护境外投资活动，实现从“量”的扩张到“质”的提升的战略转型。作为深耕商事法律实务多年的从业者，笔者认为，新规的落地将深刻重塑中国企业及高净值个人的出海格局，其核心影响可归纳为三大维度：立法核心转向鼓励高质量产业出海与全方位保护投资者权益；监管模式升级为覆盖企业及个人的穿透式监管；以及法律责任体系显著收紧，合规要求成为生存与发展的生命线。本文将围绕这三点展开深度剖析，以期为相关市场主体提供前瞻性的合规指引与风险应对思路。

一、立法核心：鼓励高质量产业出海与构建投资者权益保护体系

（一） 以法规形式确立“高质量出海”的战略导向

过去，中国对外投资的宏观指导多散见于国家发展改革委、商务部等部门规章及政策性文件中。新规的颁布，将“促进和规范境外投资”“维护我国国家利益和国家安全”等核心目标，以行政法规的形式予以固化，法律约束力与稳定性不可同日而语。这并非空泛的原则宣示，而是意味着后续所有的配套细则、监管实践、合规要求都将紧紧围绕“高质量”这一主线展开。

所谓“高质量产业出海”，其内涵在新规语境下预计将得到进一步明确和细化。参考《企业境外投资管理办法》第一条“为加强境外投资宏观指导，优化境外投资综合服务，完善境外投资全程监管，促进境外投资持续健康发展，维护我国国家利益和国家安全”的立法宗旨，新规势必会强化对投资领域的引导。可以预见，能够带动国内产业升级、获取先进技术与管理经验、保障能源资源安全、契合“一带一路”等国家战略的合作项目，将获得更便利的通道与更积极的政策支持。反之，那些纯粹以资产转移、短期套利或投机为目的，甚至可能损害国家形象与利益的非理性投资，将面临更严格的审查与限制。这种导向与《中华人民共和国国家安全法》第五十九条所确立的国家安全审查机制一脉相承，新规将成为在对外投资领域落实国家安全审查、防范化解国家安全风险更具体、更权威的法律依据。

（二） 将投资者权益保护提升至前所未有的高度

与以往监管规定侧重于行政管理不同，新规的一个革命性的变化是将“保护投资者合法权益”明确为立法核心内容之一。这标志着监管思路从单纯的“管理者”向“管理者与服务者并重”转变。在复杂的国际政治经济环境中，中国投资者在海外面临的政治风险、法律风险、商业风险层出不穷。新规致力于构建一个由政府主导、多方协同的海外权益保护框架。

这一保护体系预计将涵盖事前的风险预警与信息服务、事中的领事保护与争端协调，以及事后的法律援助与救济支持。例如，政府相关部门可能会依托新规授权，建立更完善的国别投资风险评级数据库，为企业提供精准的合规指引；在外投资主体遭遇不公正待遇时，可依据新规赋予的渠道，申请启动政府间的对话与磋商。这实质上是将国家力量更为系统、合法地嵌入到对企业海外经营活动的支持中，极大地增强了投资主体的安全感和信心。从法律程序上看，当投资者认为国内行政机关在对外投资管理过程中的具体行政行为（如不予许可、行政处罚等）侵犯其合法权益时，其寻求救济的权利基础也更加牢固。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条，对行政机关作出的有关行政许可的决定不服，或认为行政机关侵犯其经营自主权等合法权益的，均属于人民法院的受案范围。新规作为上位法，将为投资者提起行政复议或行政诉讼提供更清晰、更有力的实体法依据，即《中华人民共和国行政复议法》第二条所规定的“认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益”的情形。

二、监管升级：企业及高净值个人海外资产全面迎来穿透式监管

新规落地后，最直接、最深刻的冲击莫过于监管模式的根本性变革——“穿透式监管”将成为常态。这意味着监管视线将越过表层法律结构，直指最终的资金来源、实际控制人和受益所有人。

（一） 监管范围的扩展：从“企业”到“企业与个人”并重

传统的境外投资监管，主要依据《境外投资管理办法（2014）》和《企业境外投资管理办法》，其规范对象明确为“企业”或“投资主体”（通常指企业）。然而，在实践中，大量个人尤其是高净值个人通过境外设立实体、信托、基金等方式进行资产配置和投资的行为，长期处于监管的灰色地带。新规作为行政法规，有望填补这一重大监管空白，将符合一定条件的个人境外投资行为纳入统一监管框架。这并非限制个人合法的财产权与投资自由，而是为了全面掌握资本外流的整体情况，防范通过个人渠道进行的洗钱、逃税、规避外资审查等违法违规行为，维护国家经济金融安全。外汇管理部门依据《国家外汇管理局关于发布〈境内机构境外直接投资外汇管理规定〉的通知》第三条对境外直接投资外汇收支实施的监督管理，其范围也可能随着新规的出台而进行适应性调整，覆盖至需要申报的个人大额跨境资本交易。

（二） 穿透式监管的核心：实质重于形式

“穿透式监管”的精髓在于“实质认定”。监管机构将不再仅仅审核申报材料表面上的股权结构，而是要求层层披露直至最终的自然人受益所有人。这对于习惯于通过搭建复杂离岸架构、多层嵌套以模糊实际控制权、规避境内监管或东道国审查的投资主体而言，构成了严峻挑战。新规预计将建立强制性的信息报告制度，要求投资主体如实、完整、及时地报告其境外投资的真实股权架构、控制关系、资金来源、最终投向和实际受益人。

《企业境外投资管理办法》第五十四条已对未按规定报告信息的行为设定了罚则，新规势必在此基础上，扩大报告义务的主体范围（涵盖相关个人），丰富报告内容，并强化对虚假报告、隐瞒报告的惩戒力度。这种全方位的透明度要求，一方面使得意图通过结构设计规避国内产业政策或安全审查的行为无处遁形，另一方面也促使投资主体自身必须彻底厘清其海外资产的权属关系，为应对东道国的合规审查（如反洗钱、税务透明化要求）打下基础。从法律性质上看，这种信息报告义务属于行政法上的法定义务，其设定依据正是《中华人民共和国行政许可法》第二条所界定的，行政机关为实施行政管理而要求相对人提供相关信息的权力，是进行“依法审查”的前提。

三、 责任收紧：违规处罚机制升级与合规要求成为生命线

与鼓励和保护并行的，是新规对违法违规行为“零容忍”的严厉态度。法律责任条款的全面升级与细化，意味着违规成本呈指数级增长，合规管理从“重要工作”一跃成为企业及个人海外投资活动的“生存底线”。

（一） 行政处罚体系的整合与加重

新规将整合并升级散见于各部委规章中的处罚措施，构建一个统一、严厉的行政处罚体系。处罚种类将不仅限于警告、罚款，还可能包括暂停或取消对外投资资格、将其主要责任人列入失信联合惩戒名单，以及建议相关部门依法限制其申请财政性资金支持、参与政府采购活动等。罚款金额预计将大幅提高，并与违规行为的性质、情节以及可能造成的国家利益损失挂钩，具备足够的威慑力。例如，对于违反穿透式监管要求，隐瞒实际控制人或提供虚假信息的行为，其处罚将远比依据《企业境外投资管理办法》第五十四条获得“警告”要严重得多。这种处罚直接关联投资主体的核心商誉与未来商业机会，影响深远。

（二） 行刑衔接的强化

更为严峻的是，新规将强化行政执法与刑事司法的衔接机制。这意味着，严重的违规行为，如通过虚假投资向境外转移巨额资产、逃避外汇监管、损害国家重大利益等，将不再仅仅面临行政处罚，涉事单位及其直接负责的主管人员、其他直接责任人员，很可能被依法移送司法机关，追究刑事责任。这彻底改变了以往“罚钱了事”的预期，对企业和个人决策者形成了最强有力的约束。整个行政处罚的设定与实施，都必须遵循《中华人民共和国行政处罚法》第一条所确立的“保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益”的基本原则，确保过罚相当。

（三） 合规要求的内涵与外延极大扩展

在新的监管与责任框架下，“合规”一词的内涵被极大地丰富和扩展了。它不再仅仅指向遵守东道国的法律，更首要的是指严格遵守中国的对外投资管理法规。合规要求贯穿境外投资的全生命周期：

1.事前合规：投资决策阶段必须进行全面的中国法合规审查，评估项目是否属于鼓励类、限制类或禁止类，是否触发国家安全审查，股权架构设计能否满足穿透披露要求。

2.事中合规：在运营阶段，必须履行持续的信息报告义务，及时报备重大事项变更；同时，应建立有效的内部风控制度，确保境外子公司的行为不违反中国关于制裁、出口管制等方面的法律规定。

3.事后合规：在投资退出或出现纠纷时，其处置方式也需符合国内监管要求，确保资金回流等环节合法合规。

企业必须建立与其境外投资规模、复杂程度相匹配的合规管理体系，设立专门的合规岗位或寻求外部专业律师的支持。对于高净值个人而言，在进行重大海外资产配置前，咨询专业法律和税务人士，评估其方案在新规下的合规风险，已成为不可或缺的步骤。

结 语

国务院第837号令的出台，是中国对外投资管理法治化、成熟化的重要里程碑。它通过“鼓励高质量、保护权益、穿透监管、严惩违规”的组合拳，旨在塑造一个更健康、更可持续、更具竞争力的中国资本出海新生态。

面对这一历史性变革，相关主体不应抱有观望或侥幸心理，而应主动适应，积极应对：

对于企业而言，应立即启动对存量境外投资项目的合规自查，按照“穿透”原则梳理股权与控制关系；修订内部投资管理制度，将中国国内监管合规置于与东道国合规同等甚至更优先的地位；在筹划新的境外投资项目时，将合规论证与可行性研究、财务测算同步进行。

对于高净值个人而言，需重新审视其海外资产布局的合法合规性，特别是通过离岸公司、信托等工具持有的资产，应评估其在新规下的信息披露义务与潜在风险。

对于专业服务机构（如律所、会计师事务所、咨询机构），则需迅速更新知识体系，深刻理解新规精髓，为客户提供精准的合规诊断、架构设计、风险预警与应对方案。

总而言之，新规带来的不仅是挑战，更是机遇。它将促使中国投资者以更规范、更透明、更具战略性的方式参与全球竞争，最终提升中国资本的整体国际形象与长期回报能力。在法治的轨道上行稳，方能致远。

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